国家公务员制度导论（21世纪政治学系列教材） - 中国高校教材图书网
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书名： |
国家公务员制度导论（21世纪政治学系列教材）
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| ISBN： | 978-7-300-13908-1 |
条码： | |
| 作者： |
李和中
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装订： | 平装 |
| 印次： | 1-1 |
开本： | 16开 |
| 定价： |
￥48.00
折扣价：￥43.20
折扣：0.90
节省了4.8元
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字数： |
493千字
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| 出版社： |
中国人民大学出版社 |
页数： |
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| 发行编号： | 139081 |
每包册数： |
8
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| 出版日期： |
2011-09-27 |
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| 内容简介： |
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该书主要介绍了公务员制度的产生和发展，我国公务员制度的历史演变与制度变迁，中西公务员制度比较研究，公务员的管理体制和管理机构，公务员的录用与考核，公务员培训与激励制度，公务员退出机制与监控机制等内容。在内容上主要有以下特点：第一，在纵向上，结合西方国家公务员制度改革的历史经验，从全局上俯瞰了国家公务员制度的发展趋势。第二，在横向上，以公务员五大制度为经，三大机制为纬，多视角、全方位对国家公务员制度进行了理论透视。第三，在实践上，以《中华人民共和国公务员法》为制高点，在总结了我国公务员制度经验的基础上，揭示了中国公务员制度的发展路向。
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| 作者简介： |
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李和中，武汉大学政治与公共管理学院公共管理系系主任，教授、博导，中国政治学会理事，湖北省地方行政管理研究中心常务理事。主要研究方向为：国家公务员制度、行政组织与人事制度研究，共发表学术论文数十篇，科研调研报告《武汉市公务员素质报告》获人事部优秀调研成果一等奖（2003年）。主要著作有《21世纪国家公务员制度》、《比较公务员制度》、《中国公务员素质建设研究》、《西方国家行政机构与人事制度改革》、《中国公务员制度概论》等。
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| 章节目录： |
第一篇历史发展篇
第一章 中国封建社会文官制度的沿革
第二章 西方国家公务员制度的产生和发展
第三章 香港、澳门及台湾地区的公务员制度
第四章 新中国的干部人事制度
第二篇 制度体系篇
第五章 国家公务员的管理体制和管理机构
第六章 职务分类与国家公务员分类制度
第七章 国家公务员的录用制度
第八章 国家公务员的考核与职务升降制度
第九章 国家公务员的培训制度
第十章 国家公务员的社会保障制度
第三篇 机制运行篇
第十一章 国家公务员激励机制
第十二章 国家公务员绩效评估机制
第十三章 国家公务员退出机制
第十四章 国家公务员的监控机制
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| 精彩片段： |
绪论
第一节公共人事行政的研究范式：环境—价值—制度
在人们的心目中，国家公务员制度是一门“操作性”的课程，目前，绝大多数教材对它的阐释，几乎都聚焦于公务员管理的程序、方法、技术与工具等。当一门学科被降格为对某方面“技艺”的操作训练时，这门学科将难以建立起自己的理论范畴，而没有理论范畴的学科必将失去其赖以“安身立命”的基础，没有基础的学科是无法构建起科学的知识系统的，没有科学的知识系统也就难以进行规范的研究，而无法规范研究的学科是永远不能走向成熟的。有鉴于斯，建构国家公务员制度的学科基础是我们创建“国家公务员制度”课程的起点。
国家公务员制度是现代公共人事行政架构下的制度表达，对公务员制度的研究，必须将其置于公共人事行政的研究范式中。公共人事行政范式的架构大体是由环境、价值和制度三个不同层面的因素构成。其中，价值是公共人事行政范式架构的核心。环境是制度产生与变迁的外生变量，它的改变引起公共人事价值的转变。价值决定采取何种功能，功能依赖相应的制度来实现。那些回应环境变化而转变的价值很快就能在制度功能及具体的制度设计中得到体现，所以，任何公共人事制度最终都是由价值观所决定的。
一、公共人事行政中的环境、价值与制度
1.环境：行政生态系统
所谓环境，就是指系统外部一切要素和条件的总和。根据行政生态学和系统论的观点，整个社会是一个具有一定结构和组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。公共人事行政系统也不例外，它不仅是整个社会大系统中一个必要的组成部分，更为重要的是，它自身也是一个组织化程度相当高的系统。在这个系统的周围，有着许许多多的其他要素或其他系统，它们就是公共人事行政系统的环境。按照里格斯的说法，这些环境要素可以分为五类：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治构架。具体而言，公共人事行政系统的环境是历史传统、现实经济形态、工具与技术、意识形态与习俗的综合。它与这些环境之间的边界是柔性的、可渗透的，进行着多种能量、物质和信息的输入与输出。
2.价值：动力机制
社会的兴盛与式微、人事环境的优化与平庸、人的勤奋与慵懒，都源于社会动力机制的构建、运行。任何一个社会的发展，都有其作为动力源的“动力结构”，即一定的动力机制与相应的由社会主体劳动性质所规定的行为动因的结合。
公共人事行政也是如此，它的发展也需要强有力的动力机制来推动，而价值就是这种动力机制的内核。价值是哲学的基本命题，也是其他社会科学探讨的普遍话题。对于公共人事行政的理论来说，价值问题是公共人事行政学科研究范式的核心。
公共人事行政的价值是多元跨越与多元共生的统一。多元跨越的含义是指在公共人事行政中，公共人事行政价值的发展变化是非阶段性前进的，新价值是在旧价值内部与其斗争中破土的。它强调的是其动态变化过程。多元共生的含义是指公共人事行政的多元价值依据一定的原则，按照一定的层次关系共同存在，强调的是静态存在状态。例如，美国公共人事管理在20世纪80年代后反映出的反政府模式中的个人责任、有限而分权的政府和社区提供社会服务的责任等新价值，是与传统亲政府模式中的政治回应、效率、个人权利和社会公平等价值共生，且相互撞击冲突，以及在冲突的演变中被社会认同的。
公共人事行政中的核心动力机制——价值是否有效，取决于人们对价值的感知、认识及实行，并建立起与这种价值相适应的人事行政制度。如果这种价值与制度有意识地结合是有效的，那么它就将极大地促进公共人事行政的发展。反之，必然要求打破不相称的人事行政制度的桎梏，进行制度和功能的创新及更替。在这个过程中，有些价值逐渐被时代的风尘湮没，而一些新的价值会在冲突中应运而生。在公共人事行政环境、价值、制度这个互动的链条当中，价值因素作为动力机制的核心在起作用。
因此，在公共人事行政进行功能、结构和制度的变革时，就应充分考虑价值回应性，使外在的显性变革（功能、结构和制度上的）与内在的隐性变革（价值与思维模式上的）相一致。
3.制度：共同知识和秩序
根据制度经济学的观点，制度起源于知识的“构造性危机”，是人类相互交往的规则，其目的是为了减少交易成本。从本质上讲，制度只是人们所共同拥有的一种知识。根据这一观点，公共人事行政中的公务员制度是指有关公共人事行政一系列规则的总称。
制度又有内在制度和外在制度之分，内在制度（非正式制度）可以看作是价值的一种具体表现形态，而外在制度（正式制度）则是靠权力自上而下以正式的方式推行的。那么，顺其自然地，我们也可以把公共人事行政中的制度分为正式和非正式两种。正式的公共人事行政制度是公共人事管理活动进行的依据，是对人事行政主体行为进行约束的一系列行为规范的集合。人事行政制度也是一种稀缺资源，是由政府机构提供的一种公共物品，按照市场规律及客观的供求关系，公众对正式的人事行政制度产生的效用会有不同的心理评价和满意度。人事行政制度不同导致行政人员的行为会有所不同，从而造成公共行政资源配置的方式不同，消耗的资源也不同，行政效率亦有所不同。因此，人事行政活动对制度有着很强的依赖性。
非正式人事行政制度是人事行政主体在行政过程中所体现出来的一种意识形态，直接反映行政活动和行政关系中的心理现象和道德现象。非正式的人事行政制度体现了一个国家的意识形态和文化，它的变迁相对于正式的人事行政制度来说更不容易发生，产生的影响也更加深远。
不管是正式的还是非正式的人事行政制度，都可以说是人们追求一定人事行政秩序的结果，人们力图通过这些人事行政制度为自己的生活构建一个自由、安全、稳定的空间。如果说在正式的人事行政制度的构建中，人们充分运用自己的理性来努力把握未来、减少不确定性，那么非正式的人事行政制度安排就是人们对原发性规则的尊重，并依靠这些规则（风俗习惯、道德、意识形态），构建了整个人事行政秩序。
二、环境、价值与制度之间的关系
1.价值、制度对环境的依赖
作为公共人事行政的三个核心概念之一，环境对于整个公共人事行政系统的作用是显而易见的。在环境、价值与制度三者的互动循环中，环境处于主导地位，人事行政环境决定了人事行政价值的选择、形成和积淀，进而通过功能选择、制度设计对整个系统发挥作用。应该说，价值和制度二者是依赖于环境而生的，没有特定的人事行政环境，就没有相应的人事行政价值与制度。这主要体现在以下几个方面：
首先，公共人事行政价值与制度都是适应环境的需要而产生的。众所周知，任何现代意义上的制度都不是从来就有的，它只是人类社会发展到一定程度的产物。在原始社会，是不存在所谓专门的管理制度和管理机构的，更不存在严格意义上的人事行政，有的只是柏拉图所说的“哲学王”或中国古代所特有的“圣人”和“德治”。而随着生产力的不断发展，公共事务的不断增多，国家职能的不断扩大，才出现了专职的管理机构和管理人员。
从这个意义上讲，是环境的变化催生了整个公共人事行政系统，并在历史发展的长河中使之不断延伸和完善。环境是通过价值来作用于整个公共人事行政制度的，环境塑造价值，而价值决定功能选择和制度设计。
其次，环境不仅决定了公共人事行政价值与制度的产生与发展，还规定了其内在的目标、规模、结构、行为方式和意识形态。公共人事行政的价值和制度一旦顺应环境的需要而产生和建立起来，就会对整个环境做出回应，来调整主体人员和组织的意识形态与行为方式，从而映射到系统的规模、结构上，最终促进整个人事行政目标的达成。从数学函数的意义上来讲，环境是一个自变量，而价值和制度都是因变量，要随着环境的变化而发生改变。从这个角度来说，人事行政环境是价值选择和价值决定中最为重要的因素，它直接导致了整个人事行政制度的变迁。
再次，人事行政系统中的各种要素，都要从环境中输入，没有环境所提供的物质、能量和信息，公共人事行政价值就不能形成，人事行政制度也就不可能建立。正如系统论所指出的那样，整个公共人事行政是一个大的系统，它的边界是柔性的：不仅内部各子系统间要进行物质、能量和信息的交流，而且还要和外部环境进行物质、能量、信息的交换。只有通过这种交换，才能获取价值和制度形成的所需要素，各种系统内外的资源才能得到整合，整个公共人事行政系统才能存在和发展下去。
最后，公共人事行政的价值与制度要随着环境的变化而不断发生变化。行动决定存在，存在决定思维。环境是随着人们的活动而不断变动的，而作为一种客观存在，公共人事行政环境要求作为意识形态的人事价值作相应的变动，进而快速反映到人事制度中去。但是，应当注意到的是，价值也是分层次的。深层次的价值形态具有超稳定性，对于环境的变化反应也不是那么敏感。受环境改变的只是人们的一些表层观念、思想，对深层次的价值形态的改造是一个渐进的过程。
2.价值、制度对环境的选择与重塑
虽然公共人事行政环境对其价值和制度有着决定性的作用，但是价值和制度一旦产生，就有着其自身的相对独立性。它们在受到环境影响的同时，还能动地改变着人事行政的环境。就像唐纳德·克林格尔说的那样，“公共部门人力资源管理方面的问题与其价值取向有密切的联系”《公共部门人力资源管理的理论发展与核心价值——唐纳德·克林格尔访谈录》，载《中国行政管理》，2002（9）。。人事价值和制度对环境不仅仅是被动地适应，更多的是能动地改造。这种能动的改造主要体现在人事行政价值、制度对环境的选择与重塑方面。
（1）人事行政价值和制度对环境的选择。
人事行政价值是人们对于人事行政领域各种行政要素(如人事行政权力、职能、方式)、制度和现象的理解、看法与价值选择的总称。它不是人事行政行为、行政要素和行政制度等概念本身，而是隐藏于行为、制度背后的看法、观念和思考。如前所述，它是作为人事行政系统的一种动力机制而存在的，它是一种人事行政制度得以建立和运作的背后的思想根源。
作为动力机制和共同的秩序，价值与制度紧密地结合在一起，对人事行政环境进行挑剔性的选择。诚如我们一开始就提到的那样，公共人事行政是一个开放系统，必须从环境中接受各种物质、能量和信息的投入。而这种投入的数量是非常之大的，以至于我们并不能分清哪些投入才是我们所需要的。而这个时候，人事行政价值和制度就应当发挥它们应有的作用——一个社会特有的人事行政价值和制度安排会帮助我们对外部环境的投入进行取舍，只纳入与其自身相关的那一份投入。
（2）人事行政价值和制度对环境的重塑。
人事行政价值和制度不仅仅选择环境，更要设法改善、重新塑造有利于自己的外部环境。这种重塑体现在两个方面：首先，价值和制度通过特有的途径和方式（譬如改变人们的行为方式）改善人事行政环境，使环境得到优化。其次，人事行政价值和制度对环境有一定的控制作用，可以使人事行政环境按照价值的内在要求和制度的客观需要去发展。
中国传统思想中有“道”、“器”之分，前者指某种自然之理和人们的道德观念，后者可视为人在这种观念指导下产生的具体世俗礼制和行为表现。人事行政环境、价值与制度之分就如“道”与“器”。举例来说，“官本位”思想已经成为当代中国各层级行政部门中普遍存在的现实顽疾，弊端显见，但是官僚制层级中为什么会形成这种人事行政的价值呢？这是由环境导致的文化传统所决定的，它一定蕴涵着相关人在具体制度环境中的现实思考和利益权衡。而“官本位”的思想也重新塑造着它生长的土壤，或许这也是我国封建社会持续如此之久的另一个解释。
3.价值规划了制度的变迁
制度是由价值所规划的功能要求所设计的，并在新、旧价值的博弈中形成，随价值的变迁而变迁。价值对制度变迁的规划，主要外化为制度的“三性”上：制度合理性、制度合法性、制度现实性。
制度合理性，主要是指在一个以某种理念支持的制度系统内，其制度是否遵守该理念规定的“逻辑”，所表现出来的功能与价值是否与该“理念”具有逻辑上的一致性。例如，制度是否体现了其自身的本性与目的，是否推进了社会生产力的发展，在完成其目标上是否有效率等。归根到底就是制度的具体内容是否符合制度的内在规律，制度的外在体现是否真正合逻辑、合规范。
在制度合法性方面，马克斯·韦伯的定义得到了较广范围的认同。在韦伯看来，一种秩序系统的存在取决于它是否有能力建立和培养其成员对其存在意义的普遍信念，也就是说，合法性表明秩序系统获得了该系统成员的认同和忠诚。如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威所制定的制度法规就是合法的。
所以，制度合法性是指制度的这样一种特性，这种特性不仅来自正式的法律或命令，更主要的是来自根据有关价值体系所判定的、由社会成员给予积极的社会支持与认同的制度规范的可能性或正当性。它包括两个方面的内容：一方面是制度能否以及怎样以社会价值观念和价值规范所认可的方式有效运行；另一方面是制度有效性的范围、基础与来源。
制度合法性的内涵说到底就是公平与正义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”合法性的制度应该是使社会的基本权利和利益分配趋于公平合理。
利益集团是制度演化的很重要的主体之一，尤其是在现代民主政治环境下，利益集团的存在具有相当大的合理性，但也容易损害制度合法性，特别是当某些利益集团由于其在社会政治、经济和文化结构中的特殊地位而从大多数利益集团中凸显出来时，就变成了“特殊利益集团”。而“特殊利益集团”则是一个社会在其社会形态没有发生质的改变的情况下，使得制度丧失合法性基础的根源。
制度现实性的内涵至少有以下三个方面：
其一，任何制度都必须与它的历史发展阶段相适应，不能超越历史阶段而谈抽象的制度。
其二，任何制度都必须具有实际的可操作性和可运作性，不能仅仅停留在理论图景中。
其三，任何制度都必须关注其存在及实施成本，成本过于高昂，也会失去其现实性。
制度的现实性也不完全是客观的，有时候也带有相当程度的主观色彩。由于一项制度给人带来的边际净收益具有浓厚的主观色彩，一种制度实行得久了，其收益和成本都可能被低估，当然二者被低估的幅度可能不会一样。一项旧的制度，由于其高昂的制度维持费用和制度功能的实现费用，而易于被人们从“弊端”的发现中感受其成本的存在。
由于人们忽略制度的现实性问题，往往就会出现制度乌托邦。这种制度乌托邦大致有以下几种表现：超越历史阶段导致的制度乌托邦，如“大跃进”时期的人民公社制度；不考虑操作可能性导致的制度乌托邦；不考虑制度成本导致的制度乌托邦。
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