县乡中国：县域治理现代化 - 中国高校教材图书网
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书名： |
县乡中国：县域治理现代化
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| ISBN： | 978-7-300-30494-6 |
条码： | |
| 作者： |
杨华
相关图书
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装订： | 平装 |
| 印次： | 1-1 |
开本： | 16开 |
| 定价： |
￥69.00
折扣价：￥62.10
折扣：0.90
节省了6.9元
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字数： |
251千字
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| 出版社： |
中国人民大学出版社 |
页数： |
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| 发行编号： | |
每包册数： |
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| 出版日期： |
2022-04-12 |
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| 内容简介： |
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本书是作者基于十多年来对基层治理的研究，结合最近两三年最新的调查资料写出来的关于县乡治理逻辑与实践的力作，对基层治理的体制机制做了深度分析，并提出了建设性的意见。具体而言，本书内容包括：县域体制优势转化为治理效能的机制安排、基层治理体制机制问题、基层领导和基层普通干部自主性、县乡政府落实国家政策的制度设计及其效率与效果、基层工作人员的激励与发展等。书稿通过通俗的语言对县乡治理现象进行了深描和刻画，对个案给予了呈现和剖析，抓住事物本质而又生动形象，尝试学理分析而又深入浅出。书中的理论透视，有助于读者深度理解我国县域治理体制的优势，又有利于推动基层创新治理机制、提高基层工作能力，形成干事创业的积极氛围。该书既有分析的深度，又有可读性，特别适合普通大众阅读。
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| 作者简介： |
杨华，社会学博士，武汉大学社会学院教授，中国乡村治理研究中心特聘研究员，博士生导师。农业农村部社会事务司咨询专家；湖北省反邪教协会咨询专家；广西自治区宏观经济研究院咨询专家；湖北省政协农业和农村委员会参政议政人才库专家；观察者网、澎湃网专栏作家；湖北省党建智库专家。
2007年开始从事农村调研，在全国近20个省市调研，累计调研时间超过1300天。在《管理世界》《政治学研究》《开放时代》《经济学家》《读书》等核心刊物发表论文100余篇，出版专著4部。据《北京工业大学学报（社会科学版）》2021年第5期刊文统计，全国45岁以下青年社会学学者近五年CSSCI刊物他引排名第一名。
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| 章节目录： |
第一篇 县域治理体系现代化
条块关系：博弈与均衡
资源与考核：条块体制中的支配关系
县乡关系：从共谋到卸责
从县乡两个一把手说起：县乡党政关系实践形态
领导的权威如何树立：单位政治与一线政治
“片线结合”：不变体制变机制
河长制是个好东西
监督下乡：问责成为主要激励方式
第二篇 县域治理能力现代化
基层工作与政治任务
政治任务与过程管理
工作流程化与治理能力现代化
乡镇治理机制创新的约束
注意力内卷：基层“创新”泛滥的逻辑
基层党建如何避免形式主义
加强党的领导遏制村级贿选
基层安全生产治理：管理比执法更重要
基层治理中的防“二次事件”
县级执法权怎么下沉
如何做好非中心工作：以项目为抓手
第三篇 县域治理的自主空间
基层治理要有自主空间
自主性激励：让基层干部把工作当事业
政策沟通与政策谈判空间
领导出面与解放领导
基层领导开展工作的支持结构
迎检、暗访与加码
“体现工作”：基层虚事实做的逻辑
乡镇人事权的限度与突破：以普通干部选聘岗位为例
县官不如现管：多层级视频会议成负担
第四篇 基层干部的激励与发展
综合考核变“全中心”工作考核：激励功能弱化
忙闲不均：职级并行制度亟待健全
领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动
中层配备与事业编激励：让多数人看到希望
年轻干部职场里那点事：“努力就有机会”
年轻干部职场外那点事：拮据的经济与健康的社交
驻村第一书记的角色与工作
一个普通公务员的成长
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| 精彩片段： |
从县乡两个一把手说起：县乡党政关系实践形态
党政关系有制度上的关系，也有实践中的关系。制度规定是前提，实践中因嵌入不同的制度环境、政治生态、权力结构而表现出多种形态。制度上，县级党政关系与乡镇党政关系是一致的。但实践中，二者有较大差异。
一、乡镇没有两个一把手
某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球，有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情，就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他，但他觉得没必要。书记知道此事后，在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为，并说镇上“只有一个一把手，没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬，也凸显了乡镇党政关系的实质。
在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。我在江西一个乡镇访谈党委书记时，镇长三番两次跑过来汇报，说一个村的小组长想在扶贫项目中搞个名额，问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”。这才算是书记授权给了镇长，否则镇长就不能自己做决定。
在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有摆好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长：领会书记的意思和坚定执行决定，有事多沟通、多汇报，没事不找事。
镇长把自己当“镇长”，就使得一个乡镇有两个权力核心，这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭，什么事都做不成。
镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。
二、乡镇部门不健全不独立
乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。制定部门可以有多重权力中枢，政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样，制定政策虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通，快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈等，就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。
在具体工作上，乡镇党委书记和班子其他成员虽然有名义上的分工，但在面对驻村工作、中心工作时，乡镇干部都是一起干，专业性不那么强，分工也不那么明确。在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作、哪是企事工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅合在一起，需要党委负责统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性，决定了权力行使也要具有总体性和统合性。
这样，乡镇权力也就必然集中在党委书记手中。乡镇是一个整体，无论是政府的事情还是党委的事情，都得让书记知道，要通过书记，这叫规矩。作为镇长，在其中就难以找到自己具体的事务，只有书记分配给他的事才是他要做的事。书记的秉性、好恶、擅长的事情不同，分配给镇长的事情就不同。
比如，A省某镇的书记擅长做具体实务，不习惯在办公室发号施令，他就把镇上党务、纪律及日常事务都交给镇长去管，自己去村里搞征地拆迁、搞小城镇建设、做群众工作或向上跑项目。另一个镇的书记则主要在办公室待着，把任务分配给镇长去执行，自己不插手具体事务。B省某镇的书记则把经济发展、招商引资的事务交给镇长去搞，自己统揽全局。C省某镇的书记则在年初就让各个干部自己制订一年的工作任务，并叮嘱除非重大的、实在需要书记协调的事，一般不要打搅他，他要做的就是年终按计划考核镇干部、协调重大事务。
党委书记不仅掌握了乡镇的人事权，还掌握了乡镇的财权和事权。一般来说，财权是掌握在政府一把手的手中。但是，在乡镇，签字权力在书记手中。乡镇长不直接掌握任何权力。
之所以如此，最主要的原因是乡镇的科层化程度不高。所谓“科层化”，就是政府机构（部门）设置是否完整、权力行使是否独立。如果部门设置完整，本级部门又能独立行使职能权力，那么说明科层化程度较高，反之则低。科层化是现代国家构建的重要途径和体现。但是，在乡镇一级的政府部门，一方面，部门是不完整的，即并不是所有的部门在乡镇都有设置；另一方面，这些不完整的部门，大多也是县级部门的派出机构，它们没有独立的行政职能，其人事权、财权和行政权力都掌握在上级部门手中，与乡镇没有隶属关系，乡镇长没有权力调动它们。
垂直站所与乡镇的关系在制度上较为清晰，但在实践中却较为复杂。这些站所虽是上面的派出机构，但是它们又设在乡镇，许多工作需要乡镇层面的配合；它们的人财物权属于上级直属部门，但是权力行使又在乡镇范围内，乡镇有很多工作需要它们配合。所以，乡镇不能直接给垂直站所下命令、分配事务，即便分配了，站所人员也可以敷衍，不完成、完成得不好，乡镇也拿它们没办法。
那么，在实际工作中，垂直站所跟乡镇的关系不是隶属关系，而是相互配合的关系。在乡镇，能够协调站所关系的人得满足两个条件：一是权威性。站所会考虑到权威关系而配合乡镇工作。二是长期交往中的私人或工作关系。乡镇的相关分管领导与相关站所交集多，关系较好。前一个条件中的权威是乡镇党委书记，他们在县域政治中具有一定权威，跟县级领导、部门领导有一定的关系，下面站所会给他们面子；同时，虽然乡镇不掌握站所的官帽子和钱袋子，但是乡镇有对站所一把手的人事建议权和考核参考权，如果乡镇党委书记坚决不愿意某个人任自己所在乡镇站所的一把手，或者向上面反映他们的问题，上面都会考虑党委书记的意见。乡镇为了更好地开展工作，会把一些重要的站所一把手选为党委委员，或者给予站所一定的办公经费、年终福利等。鉴于此，站所对乡镇党委书记的工作动员会积极响应，由此也增强了乡镇党委书记的权力。在这方面，乡镇长要逊色。站所需要乡镇配合工作时，就要动员乡镇的力量，而对乡镇的资源动员能力最强的就是党委书记，所以站所要积极搞好与党委书记的关系，自然也会配合党委书记的工作。
就分管工作而言，主要是党委副书记、常务副镇长分管较为重要的部门，比如派出所、财政所等，他们与站所一把手的关系就会较近。在乡镇一级，班子成员虽然有排序排位，但是不存在直接的上下级隶属关系，就是排位靠前的副书记也不能直接命令其他班子成员干活。为了动员其他班子成员协助其工作，副书记就得帮他们干活。比如在某班子成员的工作需要派出所出面，而他又没办法动员派出所时，副书记就可以利用与派出所的关系，请派出所配合该班子成员工作，等下次副书记需要该班子成员干活时，对方也会积极配合。乡镇长不分管具体工作，他跟主要站所长的关系还不如党委副书记。当然，党委书记对站所的动员能力最强，各班子成员要完成自己的分管工作，有时候也需要借助党委书记对站所的权威动员。而乡镇的内设科室，其人事权在乡镇党委书记手中，直接听命于党委书记。
归结起来，乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，以致权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。
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