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在市场经济中把好“国库之门”——评厦门大学社《国库运作与管理》

宋文艳

2003-11-28 10:49:10 来源：

　在一般人眼里，“国家金库”是一个十分重要而又颇具神秘色彩的机构。确实，作为国家财政资金的总出纳机关，国库担负着执行国家预算、处理政府支付、管理国库现金、发行政府债券等重要职能。国库管理无疑是一项内容繁多、涉及面极广的巨大工程。然而，在相当长一段时间里，国内理论界对国库管理的研究却十分薄弱，这与国库管理的重要性显然是极不相称的。由厦门大学经济学院院长邱华炳教授撰写的《国库运作与管理》，填补了国内理论界在这一研究领域的空白。可以说，这本书有四大亮点。

　一、直面现实的理论勇气
　当前，我们国家正在实现由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。面对转轨体制的现实，作者没有粉饰太平，而是直陈我国国库管理与运作中存在的种种问题，如预算资金的入库环节多，资金入库率低，库款支付缺乏有效的监督管理，资金的使用效率低，预算收入退库审批权限不明确，财政部门多头开库，国库资金难以集中管理等等。尤其是对缴纳税款打白条，商业银行转移、截留国库资金，企业弄虚作假套取减免税退库和骗取出口退税，税务部门为增加提成收入大开“减免”口子等现象，作者进行了毫不留情的抨击。

　对国库管理中暴露出来的种种问题，作者一针见血地指出，这是改革后的金融、财税体制与现行国库管理体制两种新旧体制摩擦导致的必然结果。他认为，现行国库管理体制改革的滞后已成为国库由单纯核算型向监督管理型转变的根本性障碍，这具体表现在国库体制与金融体制改革不协调、与分税制改革不同步，国库管理措施与税收征管不配套，国库资金结算汇划渠道不畅通，国库资金管理法规不健全等各个方面。

　难能可贵的是，作者没有仅仅停留在对国库管理与监督乏力的种种现象和成因的分析上，而是提出了加强国库管理与监督的对策选择。在国库管理体制改革问题上，作者明确主张改变现行人民银行经理国库的管理模式，实行在财政部门内部设置垂直领导的国库管理机构的新模式；在预算收入征管网络系统的构建上，作者提出应改进国库资金入库的流程，实现税款一步到位，并实行征解网络化；在政府支出管理系统的构建上，作者主张要建立国库单一账户管理体系，即政府财政性资金统一集中在国库部门开户，各级预算单位所需资金在预算控制指标内，直接从国库单一账户中支付给商品供应商和劳务提供者。这意味着取消目前各级预算单位在银行开设的财政性资金账户，将资金集中到同级财政部门在国库开设的单一账户上，由财政部门统一办理资金拨付。

　二、科学严谨的理论分析
　作者在全书导论中，开宗明义地提出：本书的目的就在于通过对国家金库管理与运作的系统研究，揭示国库管理的基本原理及其运行的内在机制，并力求总结和借鉴国外国库管理和运作的经验与教训，为构建我国社会主义市场经济条件下的国库管理体系和运作机制提供理论依据和借鉴意义。

　根据这一目的，作者提出了自己的研究思路：即从对国库概念及其职能的界定入手，详细论述国库管理的基本理论和国库运行机制，在此基础上对国库会计核算管理、国债管理和国库综合管理系统等问题进行深入的研究，最后对国库管理与运作进行国际比较。这一思路显然是科学严谨和符合逻辑的。

　按照这一思路，作者首先界定了国家金库的概念。传统观点认为，国家金库仅仅是经管国家预算收入和支出的机关，是国家预算的具体执行者和监督者。作者则认为，现代意义上的国家金库是在预算收支核算的基础上，依据全面、准确、及时的收支信息，对政府现金和财务活动进行全方位管理和控制的机构。由此入手，作者展开了对国库管理的目标、内容、原则及其与财政管理、银行管理关系的全面论述，并提出国库管理的最终目标是对财政收支实施全面而有效的控制，以实现财政资源的最优化管理。

　在理论分析的基础上，作者着重探讨了国库的管理体制与运作机制，包括国库组织机构的设置和从业人员的管理，预算收入的收纳和管理、库欺的划分和报解、预算收入的退库和库款的支拨等，并把关注的焦点投向如何妥善处理国库管理和财政、银行管理的关系。

　三、纵横国际的理论视野
　本书没有局限在对我国国库发展的历史和现状的分析上，而是把视野投向国际范围，选取了美、英，法、日、巴西五国的国库管理作为考察对象，详细阐述了它们各自的国库管理体制和运行机制。通过比较研究，剖析了其内在的管理理念和值得借鉴的经验以及对我国国库管理体制改革的启示。

　作者对这五国的选择颇具匠心，它们既有发达国家，又有发展中国家，既有欧盟的英法，也有环太平洋的美日以及南美的巴西。可以说，这五国国库管理运作的情况基本上代表了目前世界各国国库管理运作的基本趋势和发展方向。通过比较研究，作者发现，在有关国库的职能、管理模式和管理理念三方面，五国有着十分相同或相似的地方，这也正是我们要学习和借鉴的精髓。如政府支付集中化和单一账户系统，便是五国在国库管理模式上的共同特点，也是我国国库改革必须重点解决的难题。而注重系统控制和市场评价、强化责任机制和激励监督功能，则是市场经济国家在国库管理过程中所追求的共同理念，它同样是我们所要补上的课程。

　正是由于有广阔的国际视野，作者才有可能明确地提出全新的国家金库概念，并对国库管理的目标进行全新的界定。

　四、坚忍不拔的学术毅力
　对社会主义市场经济条件下的国库管理和运作进行系统研究，在我国理论界和实务界尚
属首次，面临的困难无疑很多。如缺乏较为系统的国内和国外有关国库管理的资料，国内进行这方面专门研究的学者和实务工作者也很少，无法相互切磋探讨，这使作者在研究中常常陷入困境。然而，作者却以坚忍不拔的毅力，撰写出了这么一部理论性和操作性都很强的学术专著，例如，在对国债管理的对策选择中，作者便提出了一系列切实可行的措施，包括适当增加一年期以内的短期国债和五年期以上的长期国债的发行，以优化国债的期限结构；国债利率作为“无风险利率”应向市场利率靠拢；国债发行应依据财政需要和社会资金状况，预先制定较规则的发行时间表，形成较均衡的国债供给态势；应当合理控制国债规模，努力提高国债使用效益等等。

　尤其令人难以置信的是，作者在撰写本书时，癌细胞也许已悄然侵入了他的肌体，他却丝毫没有察觉，而依然以其一贯的乐观精神和严谨作风，全神贯注在著述中。这部耗费作者多年心血的学术专著，不仅具有较高的学术价值和社会价值，而且文笔十分流畅，结构十分完整．令人扼腕的是，本书出版仅仅一年零四个月，这位年仅60岁的著名学者便离开了人世。他的一生，先后出版了20余部专著和教材，为促进我国经济学类专业的学科建设，人才培养做出了突出贡献。

(《国库运作与管理》，邱华炳著，厦门大学出版社2001年3月出版)

来源：中国图书评论２００３.１１

本版责编：孟婉霞

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