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实现行政责任的途径：行政伦理

任旭刚

2002-10-23 17:00:11 来源：

　　众所周知，市场体系和政府行政体系已成为当今世界控制社会、影响社会最大的两股力量，尽管在经济学领域中还存在着大量的关于市场是否应由政府干预的激烈争论，但是对于以下这点人们已经达成了普遍共识，那就是一国政府的公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的重要作用，一个民主的、负责任的、有能力的、高效的、透明的政府行政管理体系不仅关涉到每个公民的切身利益，是每一个普通公民都希望看到的，而且它对于维持一国经济的可持续发展乃至促进整个社会的文明进步都是不可缺少的，事实上它也是衡量一个社会文明进步程度的重要指标。目前，随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立和完善，与市场体系相配套的公共行政与公共管理制度也日渐成形，并在社会生活中扮演着越来越重要的角色，这表现为当前的MPA热以及人们对公共行政与公共管理科学的广泛关注。我们知道，公共行政与公共管理学在西方已是一门发展得较为成熟的科学，从20世纪初诞生于发达资本主义国家至今已有上百年的历史，但是在国内，对于大部分人而言，公共行政与公共管理学还是一个刚刚接触到的新名词，它的发展和广泛传播还有赖于对国外已有研究成果的大量引入和深入介绍，就像工商管理学在国内的发展和传播历程一样，首先是引进和介绍，然后在借鉴国外先进研究成果的基础上结合本国国情加以本土化，在这一过程中，对国外洋洋大观的公共行政和公共管理学著作进行一番“去粗取精、去伪存真”的功夫，选择国外最优秀的、兼具理论深度和实践意义的著作和文章介绍给国人，就成为一件需要深刻理论鉴赏力和洞察力、极具理论价值和社会意义的事情。就行政伦理学的发展而言，美国著名行政伦理学家特里·L·库珀教授的《行政伦理学：实现行政责任的途径》被美国许多公共行政学教授称为是“在许多有关公共行政伦理学方面的优秀著作和文章中最优秀的”，在这本书中，作者以平和的语言，通过对大量案例、信息和理论的分析既详细阐释了自己的主张，又较全面地展示了行政伦理学在西方，尤其是美国的最新发展水平。

　　在这本书中库珀认为，为了更好地考察行政伦理，就必须考察行政角色活动的社会和文化背景。当前我们正生活于一个从现代向后现代过渡的时期，产生于19世纪后期和20世纪前期，适应于城市化工业社会的、规范化的公共行政概念和思想与后现代世界之间的冲突正在不断加剧，在后现代社会，人们质疑基础假设，认为它已经终结或解体了，世界上不存在什么所谓的客观实在、人类的普遍本性或自然法则等等，如此一来，任何固定的生活方式、价值观念、公共组织以及职业道德等等都不再有最终的立足基础，人们生活在一种相对主义和缺乏准则的状态之中，这种状态造成的消极结果就是一些人觉得“怎么都行”，但是更多的人认为我们需要组织起来，通过对话和磋商重建我们的价值观念和伦理准则，以确保我们生活的世界富有意义和秩序井然。库珀强调指出，现在人们已经日益达成这样的共识，那就是在“民主管理过程中，不可以有任何具有体系性质的普遍的或最终的基本原则，但它们起着替代的或临时权益的作用，它们会因时变化以适应我们变动不居的社会契约。历史就是对这种社会契约演化过程的记录。”所以在当代社会，任何制度的合法性“只有通过开展具有广泛参与性的管理问题讨论，才能在生活的‘公共’方面取得一致性意见（即达成契约），仅仅诉诸权威，在这个世界已经行不通了。”在后面我们将会看到，库珀的这一观点构成了他观察和讨论当代世界公共行政伦理问题的基本视角和前提背景，依赖于这一视角和背景的支撑使得库珀对行政伦理问题的讨论摆脱了传统的逻辑演绎或道德直觉的局限，从而在现实主义层面上以一种兼具道德牵引力和实践操作性的科学理性方式，为解决当代世界形形色色、缤纷复杂的伦理困境和伦理冲突问题提供了一个可行的解决方案。

　　库珀认为，后现代社会对公共行政的影响主要存在于三个方面：

　　首先是对公共行政政治特性的影响。角色的多元化和异质性是公共行政角色具有政治性的关键原因，多元角色中的每一个角色都代表着一系列的义务和利益，这些义务和利益是任何行政人员在成长过程中都必须承担和拥有的，不管在现代社会和后现代社会都一样，但是这些不同的角色之间经常会发生冲突，与此相关的利益和责任会争夺我们的时间、注意力和精力等等，因此必须有效地处理这种冲突以防止一种角色对另一种角色的否定。由于后现代的价值观还没有得到人们的普遍接受，在面临角色冲突时该如何抉择也就没有明确肯定的答案。此外，在后现代社会，人们试图通过界定行政人员的角色而将行政人员从政治中分离出来的趋势越来越明显，这恰好把行政人员从极为复杂、具有异质文化背景的公众中分离出来，但也把他们从责任承担者转变为公民，这使得行政人员失去了面对他们所必须扮演的大量政治角色的勇气，结果造成了他们要么力图躲在政治中立的保护墙背后，要么对自己行为的真实本性视而不见。现代社会中公共行政人员所拥有的越来越多的自由裁量权也增加了他们从事政治性行为的可能性。由于由政府来处理的问题越来越复杂和专业，立法者倾向于将大量的权力委托给那些被认为在特定的政治领域具有专业知识的行政人员，这样法律的执行实际上就变成了行政决策的实体权利，许多经过公开讨论并由民选官员同意通过的法律决策充斥着大量的行政决策，而这些决策几乎都是暗箱操作难以监控的。行政角色的政治性和严重的自由裁量权造成了现实中大量的腐败、失效和权力滥用问题。

　　其次，在后现代社会中，行政人员角色逐渐从公民角色中分离出来，他们既是公民的雇员又是公民中的一员，既有责任为公众提供服务又有权利作为公众的一员接受服务。这种双重角色经常会产生冲突性的义务，即公共行政人员不仅是“大众公仆”而且是某一特定组织的公务员，这种特定组织的公务员角色尽管在理论上从属于更大规模的公共服务体系，但在道德约束力和激励机制方面它却是最具体和强有力的，公务员角色很容易受制于特定组织并被特定组织界定，当这种情况发生时，效忠组织的义务和维护公共利益的职责之间的关系就被混淆了，执行上级的命令就等于完成了一个公务员应尽的职责。公民角色和行政人员角色不可能彻底分离，但是在现代社会这种分离的趋势越来越明显，它造成了不确定数目的公共行政人员在工作中放弃了一些公民的权利和义务，伴随着他们对雇员关系身份的认同，同时也伴随着具有不同文化背景的公民越来越强烈地要求参与政府管理，这种角色的颠倒现象造成了大量的伦理困境。

　　最后，在后现代社会中，公共行政人员必须是不同利益的管理者，这是价值相对性和社会多元化的必然产物。在缺乏绝对权威、统一价值体系的后现代社会，政府的政治和行政执法程序成为不同利益的关注点，政府行政部门越来越严重地卷入管理这些不同利益的问题当中，公共行政人员发现自己被有主见的公民包围了，他们认为自己的喜好、需要和问题没有得到政府的充分重视，因而倾向于通过结成社团参与到政府决策过程中的每一阶段。在这种情况下传统的标准化政府受到人们来自不同角度的质疑和批判。

　　库珀通过对西方（尤其是美国）社会的公共行政人员所面临的伦理困境与冲突问题的大量分析和实证研究，提出了一种“负责任的行政模式”。他指出，在现代公共行政与公共管理中，伦理冲突的出现是不可避免的，尤其是在后现代境遇下，而要解决伦理冲突，就不仅要求改革外部控制资源（法律、组织制度和规章），还要求行政人员个体积极运用自己的伦理自主性抵制不道德的组织和组织的上级不负责任的行为，而这种伦理自主性的获得需要通过行政人员个体有意识地培养自己的内部控制资源（个人的价值观、信仰等）。库珀强调，他提出的“负责任的行政模式”无意于也不可能提供一个解决行政伦理冲突的终极的方法，他的模式旨在提醒人们，尤其是政府行政人员，在面临具体的伦理冲突时，要尽可能多地发挥自己的道德想像力，设想出更多的与具体情境相关的道德问题及其可供选择的决策方案，以便最终找到最合适的决策方法，只有在这种方法指导下的行动才是负责任的，也才可能是道德的决策。

　　我们可以看到，库珀讨论问题的背景与我们当前所面临的问题是有很大差异的，借用库珀的概念，当前中国存在的大量行政伦理问题更多还侧重于“外部控制资源”方面，但是他所发现的问题和阐述的观点对于承负着工业化和现代化双重历史使命的中国公共行政与公共管理制度建设有着很大的借鉴意义。

来源：中华读书报2002.10.23

本版责编：孟婉霞

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