中国农村集体所有制向何处去？ - 精品书摘

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中国农村集体所有制向何处去？

2003-05-12 14:57:50 来源：

　讲演者：刘守英（国务院发展研究中心农村经济研究部研究员）

　时　间：2002年4月4日

　地　点：北京大学

　今天能有机会到这里和大家一起讨论农村集体所有制的问题，我非常高兴。我一直在国务院发展研究中心，以前和林毅夫老师他们都是同事。后来他们很多都去了高校，我留了下来。我没有什么高深的理论，只是给同学们提供一些素材，一些我深入到农村获得的实感。随便也讲一讲本人对土地制度的一些思考。

　如果有时间的话，我今天将给同学们讲三个方面的问题：1、中国土地的独特性，和外国相比有什么区别，也就是我们的土地制度大的框架渗透了很浓重的政权力量，政府无时不刻都介入到土地政策之中。2、建立这种土地制度，现在面临着什么挑战，也就是讲土地所有权和使用权在现实中的难以统一，私有制与公有制的矛盾，小农经济与规模经济的冲突。3、中国政府从建国以来到现在土地政策的变迁。

　从实行家庭承包责任制以来，党中央从执政到现在，对于整个土地制度的设计和安排都明显地体现了政策对土地的介入，运行于土地制度的过程中，同时，土地制度从来没有同政治脱离开来。这是中央政府的基本思路，也就是坚决反对私有制，这在宪法中是有体现的。毛泽东被很多人认为是小农经济的代表，但是他向来是反对小农经济的，坚决反对私有制、剥削制度。我国传统的社会主义认为，私有制是有害的，小农经济有更严重的危害。当然，中央有这样的政策，虽然毛泽东和刘少奇之间对于农村土地问题的看法有所不同，但是主流意识却是一样的。

　反对私有制的典型事件是土改运动。在革命老区率先进行了这一项轰轰烈烈的运动。这样，在中国存在了几千年的土地私有制，大约也可以说是地主所有制分崩瓦解。从而，私产制度在农村受到严重冲击。理论上说，这是把一种私有制转化为另一种私有制形式，后一种是国家私有，建立了新的私有制体系。这一做法严重破坏了人们对产权的预期，地主对农田未来收入是有预期的，他们通过自己的勤劳、谨慎、节约，好不容易积累了很多田地，希望在来年丰收时获得更大收益。但是共产党的土地改革小组一进村，这样的美梦就被击破了。人们也许会有这样的想法：懒惰是有理由的，觉得不公平的时侯可以通过强权的介入来谋求公平。国家的政权力量是如此之大，它通过监狱、军事、法庭等国家强制机关保障了自己政治利益的最大化。一次工作组的分田分地如果没有太大效果，就会来第二次。我曾经问过一个来自农村的传达室的老大爷，他和我说起土改的时候，有了共产党，我们不用靠努力、不用靠资本，就拥有了自己的田地。

　对小农经济的不认可继续体现在土地政策的变迁中。毛主席后来发动了互助组到初级合作社，到高级合作社，最后发展为人民公社的大规模的运动。人民公社已经达到了最高形式，达到了极点。这是严重破坏私产结构的运动，它彻底地否认了产权的作用，从而使激励农户积极劳动的功能彻底丧失。在60年代初，毛泽东等中央领导人也发现了政策走向的极端，后来改大队为小队，保留了自然村这样的生产集体。但是，以家庭作为基本的生产劳动核算单位被取消。在一个生产队里，肯定有人会偷懒，不好好干农活，这有带动作用的，很多人也学着偷懒，不想干活，这样使得整个队的生产能力下降，从而整个国家的农业也没有了活力，从而也影响了整个国民经济的发展。

　发生于中国农村70年代末80年代初的包产到户制度变迁，是各个村庄根据当时所面对的政策环境及各自的生产能力进行的一次重新分配土地资源产权的集体行动。改革不仅使农户代替了生产队，恢复了农户作为农业生产与收益分配的基本单位，而且重新规定了国家、集体与农村家庭之间关于土地权益的分配制度和社区内的农地产权的安排：一个是在国家、集体与农户的关系上，形成”交够国家的，留够集体的，剩下的全是自己的”利益分配结构。另一个是在集体社区内部，实现了每个成员在集体所有制下的平等的成员权。这个改革也预示了农地制度安排的进一步分化。但是，不同村庄在分配农地利益的多少以及土地成员权的争夺上也产生了很大差异。因此，农民知道在土地政策的问题上是不能与国家相抗衡的。但是，他们能在村里面多征多要。由此，国家不得不对土地进行强制行干预。

　这种农村土地制度又回复到了以农户为基本决策单位的农作制度。这一制度变迁在初期几年曾以其较好地解决了农业生产中的监督问题以及农民努力与报酬支付的关连问题，加上农民的利益在这一时期也得到了政府相对好的保护，从而带来农民生产积极性的高涨和农业产出的超常增长。

　上世纪80年代中期以来，伴随农产品高速增长时期的结束，关于中国农村土地制度的基础构造及其未来走向的讨论又开始活跃起来。中国农村的土地制度曾经被认为是支撑中国农业高速增长的主导因素，但是这种以农户为基本单位的农业生产经营方式以及农地制度安排的长期效力受到了置疑。他们疑惑的是，在集体所有制结构下，集体政府和农户在社区经济总量中各自应占有多大的份额。此外，作为集体的代理人社区政府应不应该分享成员收益，以及这个份额到底应该多大，主要应依它对经济活动的贡献而定。如果集体在一个社区的经济活动中所起的作用很小，它也理应不能从这些经济活动中获取收益，更不能以所有者的名义“收租”。

　正如一些熟悉农村制度和农村政策制定的人们所提出的，对传统集体所有制的变迁动力在整个农业集体化时期都是存在的，为何在本世纪70年代末80年代初的制度变迁会取得成功。各地尽管最后都选择了家庭承包制，但这一制度在各地的推进和反应程度并不完全一致。同样，现在研究农村经济的人也常常反思在80年代中后期采取的这一制度的缺陷，并且也提出了对将来农村土地改革的建议。学术界目前达成的比较一致的看法：集体所有权应该是指集体内的每个合法的成员应该对属于集体的财产有均等的分享权。

　在经过了政权更替以及新政权对农村进行的从土地改革到集体化的历次制度改造以后，我国农村与外界的关系、农村内部的财产和合同关系都发生了根本改变。一方面，由于政府在制度改造上的强有力作用，国家的利益已深深附着在村社的土地上，村庄与外部的关系已不简单是一个只要完成“上面”的税收以后就相安无事的社区共同体了。经过集体化改造以后的村庄“领导”，尽管不占有一个国家编制，但他们却承担中国政权结构中最基层的自上而下的联系，并在很大程度上充当着国家和政府利益的实施者。另一方面，经由国家行动所建立起来的集体化所有制结构，也大大不同于在经济理论中所讨论的“共有制”的含义。按照后者的含义，作为一个“社区”，它在内部应该是每个作为社区的成员享有对社区资源的均等的使用权和收益权，在外部它则有对社区以外各种影响资源使用的排他权。但在有了国家权力的向农村基层的渗透以后，村庄的这一排它性功能也就不复存在了。同样，在经历过多次制度改造并在传统集体制度下生活了十几年以后，中国农民也已不再是那种农民学意义上的靠拥有或租赁的小块土地为生的小农了。经过集体化的改造，所有的农民变成享有集体成果在完成上交以后的剩余分配权的集体成员。在这一制度安排下，每个集体的成员享有作为其成员的基本生存权和依其性别、年龄和农活性质分享收益的权利。

　因此，对于这些在集体制下生活的“公社社员”来讲，当他们在70年代末80年代初企图通过改变集体农作的制度安排来改变自己的生活境况时，他们首先要面对的是在变更制度时国家和集体的利益如何得到保护，其次就是如何在一个集体内部进行权利和义务的公平再分配。

　江泽民主席曾经说过，农村要采取长期的、有保障的土地政策。我个人的理解是，所谓“有保障的”是指农民可以对土地进行自由转让，国家保障其行为的合法化。我觉得这也能体现国家的利益。在推行包产到户时，国家的利益主要表现为两方面：一方面是担心制度变革所可能带来的对传统社会主义意识形态的冲击；另一方面是国家通过原有的制度安排所附着在土地上的实际利益是否能继续得到保障。从当时改革的实际内容（组织形式和产权安排）来看，它都对传统的社会主义意识形态带来极大的冲击。在组织形式上，农户已替代原来的生产队作为生产和收入分配的基本单位，农民也还是存在着顾虑的；在产权安排上，农户在完成国家的和留够集体的以后，农民有了对剩余的索取权和资源的支配权，这在传统的社会主义意识形态下都是不允许的。好在农民在当时的制度环境下，也没有要求更多，而是在意识形态和实际的利益上都使他们的各个上级得到了满足。一方面，他们继续保留了集体作为土地所有权的主体，这个主体尽管与原来生产队时期相比没有那么大的权力了，但它仍然享有土地所有权的法律权利，并对全村土地的分地、调地、土地用途的转换及土地负担的调整享有决定权。另一方面，在土地分配中也保证了国家利益的实现，具体实施办法是根据各户分得土地的大小和土地的性质来分摊原来由集体承担的粮食征购任务。它们所不同的是，根据各自的资源状况和经济发展情况采取了略为不同的任务分配方式。区域之间对国家任务的分摊方式的差异，可能反映了村庄对其资源禀赋和农民对土地的依赖程度的差异所作的理性调整。

　与对国家利益的保障相比，村庄对集体利益的保障与实现方式则表现出更大的灵活性。一方面，在农村组织与产权安排的构造上，继续保留了村作为农村基层政权的一级载体的存在，同时赋予它行使对土地的所有权功能，这就为村级政府向农民征收费用提供了合法性。另一方面，尽管包产到户要求农民必须“交足国家的，留够集体的”，但“集体”应该留多少，留什么，这么留，留了干什么从一开始就不是很清楚，而且保障集体利益的手段也不像对国家利益的保障那样具有很强的强制性。因此，在保障集体利益的方式上，村庄之间在推行包产到户时就显示了很大的差异。农民在包产到户初期为保障集体利益的灵活性，可能是为减少改革阻力所采取的一种权宜之计，但它也预示着改革以后中国农村基层财政关系的深刻变化。这种变化从改革一开始在村庄一级就朝向两个极端，一个极端可能是部分村子里的领导看到从土地上没有多少油水可捞，就已将精力转向非农领域，其结果是使社区资源配置的结构效率提高，也使土地的负担水平减低；与之相对的另一个极端可能是，村子里的领导无力开辟其他财源。为了维持一级组织存在所需的基本费用，它不得不向农民征收更多的费用，简直可以说是“敛财”。但在将土地的使用权和收益权下放给农户以后，一旦村级政府向农民的收取与农民所需的公共品的供给不相一致，就会带来村级基层政权与农民利益关系的紧张。

　从村庄一级来看，与国家、集体以及农户之间在土地利益上的再调整相比，在村庄内部农户之间如何再分配土地权利就是一个更为关键同事也是更困难的事情了。问题的关键是：在村庄内部，如何确定谁对集体的土地有多大的权利。确定这一权利的难度一方面来自如何确定和对待每个成员原来在集体体制下的权利量，同时还要对社区现有的资源禀赋和人地关系的可能变化做出通盘的考虑。集体产权在生产队内部表现为：每个属于生产队的一员都享有成员权（即，生产队中的每个成员不论男女老幼及是否参加集体劳动，都可以分得一份口粮）；以及每个作为集体中的劳动力，按其年龄性别及农活类型享有对生产成果的收益权。由原来的以生产队为生产与收入分配单位的集体产权安排向以农户为单位的集体产权安排的变迁，则是要将原来生产队下每个成员作为集体中一个成员的权利具体到以农户为单位的每个人。每个成员在对土地的权利的再分配中，或者说在协议每个人对土地有多大的权利的具体安排上，村子之间可能会有所不同。我去过湖北、河南、江西这三个传统农业省份的一些村庄进行过调查发现，他们重新分配土地有不同的方式。

　通过对村庄一级包产到户实施过程的分析，我们发现，70年代末80年代初发生于中国农村的包产到户，其意义和深远的影响已远远超出了农民基于生存动机而进行的“均分土地”，它实质上是中国农民在经过20多年的集体化以后，在农村内部实行的一场重新分配土地资源的革命。改革所形成的集体所有的土地制度安排结构可概括为以下几点：

　第一、通过农户对生产队组织的替代，重建了农户作为农业生产与收益分配等经济决策的基本单位。

　第二、农户通过对“交够国家的，留够集体的”利益承诺，来交换农户对土地的使用和收益的剩余权，既保障了原来利益方在新的制度安排下的利益，也使剩余权机制在生产中的激励作用得以实现。

　第三、在集体社区内部，农户通过法定村社成员对集体资源使用权利和义务的分摊，来实现每个成员在集体所有制下的成员权。与原来由国家控制的土地所有制结构相比，改革以后的集体所有制有了很大变化。

　第四、由于国家对农业生产组织和具体产权安排控制程度的放松，村社一级有了更大的根据自身资源特征来安排土地制度安排的自主权，从而为中国农村基层在今后的经济发展中随着结构和资源条件的变化自主调整土地制度安排的形式打下了合法化的制度基础。

　是什么推动了中国农村土地制度的变迁呢？同中国在社会主义时期的历次农村制度变革、甚至包产到户在中国农村的普遍化相比，包产到户以后农地制度的变迁的动力源中，来自于上层政府（特别是中央政府）的强制性影响力相对减弱，而在作出具体制度安排选择和变迁时的社区导向增强。制度变迁力量对比的这种变化，实质上也是包产到户制度改革的结果。正如以上所论及的，这一改革本身从其制度安排来看，尽管中央政府在当时有一系列指导改革实施的文件，但落到每个村子的具体实施时，它们在不违背政府总体精神的前提下，都充分考虑了各个村子的实际情况。另一方面，也许更为重要的一点是，这一改革已将土地使用和收益的权利下放到了单个的农户，而且这种权利的下放还带来了相关利益团体的增益。因此，对于上级政府来讲，只要它们的利益不会因为这一制度的实施而受到挑战，它们就不会有很强的调整农地制度的动力。何况在土地的权利已经下放到了单个农户手上以后，重调土地制度的成本和风险也大大提高了。比如，这一企图会带来农户对地权稳定性的不稳和预期的破坏，相反会损害农业的生产率，使国家和相关团体的利益受损。

　土地改革以后，农民土地成员权对土地制度变迁的影响是由现行的集体所有制框架所内生的。因为集体所有的包产到户制度本身还原了每个农民对土地资源的成员占有权及其相应的义务，这一制度安排本身就意味着它必然会随农户之间人口的变化而进行内生的调整。理由是，既然土地集体所有的一个核心内容是每个属于这个村庄里的成员对村社的土地享有成员权及成员义务，这个权利安排就不仅对现在属于村庄里的合法成员有效，而且对于村庄里由于出生、结婚和由于迁出、出嫁和死亡的成员也应如此。在这一制度规定下，从一个动态来看，村子里新进入的成员将向村里要求享有对土地的成员权同时也承担相应的成员义务，而那些离去的成员将被要求让出对土地的成员权，同时也不必再承担成员义务。不仅如此，由于改革以后村庄结构条件的变化，农民对土地成员权的需求的密度也会发生相应的变化。一方面，在一个村子里，随着人口的增长，人地之间的比例会越来越恶化，土地的稀缺程度因此也越来越高。在一个村子的经济结构变化不大，土地的经济重要性仍很大的前提下，一个村子的人地比例关系越高，村子里要求依成员权进行土地再调整的呼声也越高，因此，其土地再调整的频率也越高；相反，如果一个村子的人地比例相对较低，由于土地再调整也存在很高的交易费用，这类村子的土地再调整频率也相对较低。另一方面，经济结构的变化也会对土地调整的频率产生重大影响。这是因为，经济结构的变化，会使农民收益来源的结构发生变化，从而带来农地收益重要性也发生相应的变化。一个村庄中农户从非农经济活动中所获取的收益份额越大，农地的收益重要性就越低，在土地再调整存在交易费用的前提下，村子中的农户基于成员权的要求再调整土地的呼声也就相对较低，因此我们预期，在农户非农收入份额较高的社区，土地再调整的频率也相对较低。反之，如果一个村庄中依靠农业经济活动的农户比例越高，农地的收益重要性对这些农户来讲也就越高，在这些村子土地再调整的发生频率也较高。

　中国农村包产到户改革的成功，是农民实现对“交够国家的，留足集体的”的承诺，农民在包产到户时之所以做出对保障国家和集体利益的承诺，主要是因为他们所交换来的土地使用权的收益预期很高。但改革至今，农民的就业和收入结构已发生了非常大的变化。一个显著的特征是农民非农收入份额，比如土地要素参与分配的上升，从而带来土地对农户收益重要性的下降。这一变化也势必带来他们对承包到户所确定的合同义务的观念及其实施成本的变化。具体而言，当农民的收入仍然主要依赖于农地时，他们对原先做出的“交够国家的，留足集体的”承诺的实现程度也较高，因此实施包产到户合约的成本也较低。但是，当农地收益在农户总收益中的份额下降以后，他们靠承诺国家和集体义务来换取土地收益剩余的机会成本也上升了，从而导致包产到户的合约实施成本上升。但是，由于国家任务的完成，对于村庄来讲，又具有不可谈判性，也就是说，在国家没有改变对农村的粮食低价征购政策下，不管农民的收益是否依赖于土地，国家的任务都是必须要完成的。因此，一个村庄结构变化的程度越大，农民种植国家需要的粮食的机会成本就越高，村庄为使这一任务得以完成所要支付的费用也大大上升了。这一费用要么表现为对农民土地产权的干预，要么表现为增大对粮农的补贴和补偿以保证国家任务的完成。成员权观念的变化与土地制度安排的调整。正如所预期的，包产到户以来，集体所有的土地成员权制度确实成为村庄内部土地再调整的重要因素。

　好了，由于时间关系，下面我试图对我上面的讲座做一个总结。

　经过70年代末80年代初的包产到户改革以后，支配中国农村产权制度变迁的力量已发生了重大变化。传统体制下中央政府对土地所有制构造的控制与利益格局的支配，取而代之的是社区结构，包括各个利益主体的实际力量和利益的影响。因此，在改革以后，农村社区经济结构差异的拉大以及社区整合能力的强弱不一，势必导致农村土地产权安排结构变化的多样化。

　在制度安排演进中社区的力量增强以后，土地制度的演进就取决于这些结构因素的变化对包产到户所形成的新集体土地权利结构的影响。具体而言，经济结构的变化，会影响土地对农民收益的重要性，从而必然引起农民对集体土地成员权观念的变化。这种变化将构成中国集体所有制变化路径的主线。也就是说，中国集体所有制的归宿到底是什么样的，将取决于未来经济和社会结构的变化所引起的农民土地成员权的观念的变化和行动。

　当然，我们还存在这一些问题没能继续说明，比如，近几年来，一方面，由于农业外部环境的日益恶化，农产品的数量过剩和价格持续下跌，以及土地的税负过重（费改税也是我很关心的问题），致使种地的农民无利可图，伤害了农民对土地的感情。我在浙江调查时，发现有些田地倒贴100元也没有人愿意去耕种。当地的农民宁愿去城里打工，因为被逼得太紧了。我在中央党校接触过几个乡镇干部，他们说：“我们真不愿意再回去了，收不上税呀！没几个人了！”另一方面，在农村也出现了一些新的因素，如工商资本进入农业，它们在农业的投资、种植、营销及对土地的需求等方面与传统的小农截然不同，尤其是这种农业经营要求土地的连片和规模化，而由这些企业出面与一家一户的小规模农户谈判，其土地集中的成本势必会很高，由此集体经济组织便积极地介入进来，并带来土地使用权的流转在规模、形式、权属关系及利益分配关系的处置上都发生了与上述土地使用权自发流转不一致的做法和趋势。前段时间，有人提出，解决农村问题的一个途径可以是“农业＋企业”。我比较欣赏这个观点。当然这还要具体来讨论什么是中国的企业家、中国的企业是否能信得过，碰到困难时他们会不会抽调资金逃跑等问题。由于时间关系，这里就不能一一论述了。

摘自《中国大学学术讲演录·2003卷A辑》

来源：广西师大出版社

本版责编：孟婉霞

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