人才是发展的第一资源。党的二十大报告提出，要实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，要加快建设世界重要人才中心和创新高地，促进人才区域合理布局和协调发展，着力形成人才国际竞争的比较优势，要加强人才国际交流，用好用活各类人才。

　　这些重要论述为新发展阶段的人才工作，包括高等学校人才工作提供了根本遵循。这其中，如何基于世界范围内高层次人才流动的基本规律，着力形成我国人才国际竞争比较优势，对于推动经济社会高质量发展，以及高等学校高质量发展，特别是高等教育的“双一流”建设，显得尤为重要。

　　《我国高校海外人才引进政策变迁与改革研究》一书聚焦我国高校海外人才引进、使用政策的变迁与改革研究，对从事高校人才政策研究的学者具有一定的理论借鉴价值，对高校人事部门的管理者和各级政府部门从事人才管理的同志们，具有一定的实际参考价值。

《我国高校海外人才引进政策变迁与改革研究》（订购）

朱军文 著

上海交通大学出版社

我国海外人才引进政策变迁

朱军文

（朱军文，华东师范大学教育学部教授，博士生导师，华东师范大学人文与社会科学研究院院长）

　　注重引进海外高层次人才参与国家建设和发展，是新中国成立后党和政府的重要人才政策方向。一大批耳熟能详的科学家和科技精英冲破重重阻力回到祖国，为国家发展做出了卓著贡献。

　　改革开放后，在“支持留学、鼓励回国、来去自由、发挥作用”的方针下，出国留学人员规模持续扩大，留学人才学成归国的规模也持续扩大，双向流动趋势逐渐形成。

　　在吸引留学海外人才回国发展过程中，除了国家经济社会的新发展提供了更多契机和平台以外，专门针对海外人才的引进政策持续迭代，发挥了重要的撬动作用。

　　（一）我国海外人才引进的主要发展阶段

　　新中国成立以来，我国海外高层次人才引进的基本历程可以分为四个阶段：

第一阶段（1949—1978年）

　　新中国成立初期，为支援祖国建设，以钱学森、邓稼先、李四光等为代表的一批海外留学人才选择回国，为新中国的工业、科研、教育和国防建设事业做出了巨大贡献。

　　但这一时期，我国海外人才引进的机制并不完善，回国人才的规模较小。

第二阶段（1978—1992年）

　　改革开放之初，邓小平同志作出扩大派遣留学人员的重要决策，具有划时代的重要意义。

　　1978年12月26日，首批52位留学生在中美建交前夕启程赴美。随后留学深造渐成热潮，吸引留学人员归国也逐渐成为重要的人才政策着力点。同年，国务院批转国家科委、外交部《关于加强引进人才工作的请示报告》，指出引进科技人才的重要性，并提出了具体措施。随后，国务院批准《关于加强争取科技专家回国长期工作的请示报告》，劳动人事部颁布了《回国科技专家学者管理工作暂行办法》。

　　1983年，国务院颁发了《关于引进国外人才工作的暂行规定》，明确了引进的范围和重点、计划管理、对外联系、确定人选的工作程序、经费、生活待遇、入出境手续等。

第三阶段（1992—2002年）

　　为加快推动经济发展由粗放型向集约型转变，将发展动力转移到依靠科技进步和提高劳动者素质上，中国政府于1995年提出“科教兴国”战略。加快高等教育发展成为落实“科教兴国”战略的重要举措。为此，国家于1995年启动“211工程”，即面向21世纪，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科；1998年启动“985工程”，目标是建设若干所具有世界先进水平的一流大学。

　　高水平师资队伍是建设一流大学的根基。从20世纪90年开始，政府先后出台一系列高层次人才计划，对完善海外人才引进制度产生了广泛深远的影响。

　　1992年8月，国务院办公厅印发《关于在外留学人员有关问题的通知》(国办发[1992]44号)，提出了“支持留学，鼓励回国，来去自由”的新阶段留学工作方针。同年，上海在全国率先发布《鼓励出国留学人员来上海工作的若干规定》，制定了留学回国人员工作、生活等方面的优惠政策。

　　1994年，中科院实施“百人计划”，是我国最早启动的高目标、高标准和高强度支持的人才引进与培养计划。同年，国家自然科学基金委设立“国家杰出青年科学基金项目”，以促进优秀青年科技人才的成长，鼓励海外学者回国工作。也是在1994年，最早的留学人员创业园之一金陵留学人员创业园成立。

　　1995年国家人事部（现人力资源和社会保障部）颁布《关于重点资助优秀留学回国人员开展科技活动的通知》，目标是在20世纪末，重点资助100名优秀留学回国人员开展科技活动。

　　1998年教育部实施“长江学者奖励计划”，意在培养、造就有国际领先水平的学科带头人，投身于我国高等教育建设。

　　2000年国家人事部（先人力资源和社会保障部）印发《关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见》(人发[2000]63号)，在高层次留学人才回国任职条件、工资津贴水平、科研经费资助等方面做了较大的突破。

　　2001年出台《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》，鼓励海外留学人员以自己的专业优势，通过在国内兼职、接受委托在国内外开展合作研究、回国讲学、进行学术技术交流、在国内创办企业、从事考察咨询活动、开展中介服务等多种形式，服务国家经济社会发展。

第四阶段（2002—2012年）

　　人才强国战略深入实施，人才工作在服务科学发展中迎来大好局面，海外高层次人才引进力度越来越受到重视。其主要体现在以下三个方面：

　　一是从鼓励回国开始从待遇上加大吸引力转变，即逐步以市场经济条件下人力资源管理的科学理念为指导，考虑提高留学人员回国工作的待遇。

　　二是从单方面强调“回国服务”向鼓励“为国服务”转变，即不再以是否举家搬迁回国、放弃外国永久居留权和外国国籍为标准来要求留学人员，而是允许其在保留外国永久居留权和外国国籍的情况下，鼓励其以定期应聘来华工作或在海外开展对华合作等多种灵活形式为国服务。

　　三是承诺对高层次留学人才可以采取特殊政策，加大引进的力度和速度。

　　2002年开始，在财政部支持下，国家人事部（现人力资源和社会保障部）设立了吸引海外高层次留学人才回国工作专项经费。教育部设有“留学人员科研启动资金”，获得博士学位的回国工作留学人员均可申请；颁布了《资助海外留学人员短期回国工作专项经费实施办法》《高等学校特聘教授岗位制度实施办法》，资助海外留学人员回国短期工作或竞聘高等学校特聘教授岗位。

　　在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年)》中，指出要加大吸引留学生和海外高层次人才工作力度，实行有吸引力的政策措施，吸引海外高层次优秀科技人才和团队来华工作。

　　2008年12月，中国政府出台《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》(中办发[2008]125号)，要求各地区各部门“以更宽的眼界、更宽的思路和更宽的胸襟做好海外高层次人才引进工作”。

　　2009年1月，作为落实《意见》的一个实质内容，我国政府推出“海外高层次人才引进计划”，计划用5年到10年的时间，重点引进一批能够突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科的战略科学家和领军人才回国（来华）创新创业。

　　随着科技人才队伍渐趋年轻化，一系列旨在吸引海外优秀青年科技人才的政策先后出台。2010年，中组部启动“青年海外高层次人才引进计划”，着力加强海外青年高层次人才的引进力度。

第五阶段（2012年至今）

　　党的十八大以来，全面深入推进人才强国战略，我国海外人才引进工作迈入新阶段。这一时期，海外人才引进政策实施更加积极、更加开放、更加有效。

　　2012年，中共中央组织部、人力资源社会保障部等25部门联合发布了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，规定“凡持有中国‘绿卡’的外籍人员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务”。这一办法从工作和生活的方方面面，切实保障了外籍人才在中国永久居留的合法权益和各项待遇。

　　为给外国人才来华提供更多便利，2013年修订实施的《中华人民共和国出境入境管理法》规定，“对因人才引进事由入境的外国人签发相应类别的普通签证”。自此，政府相关主管部门确定了引进的外国高层次人才和急需紧缺专门人才可以申请专门签证，并享受相应的出境入境便利。

　　为了进一步健全完善外国人才签证制度，2017年，国家外国专家局等三部门研究制定了《外国人才签证制度实施办法》，明确外国人才申请R字签证的标准条件和办理程序，并加强外国人才签证和工作许可、工作居留的有机衔接。

　　2018年4月2日，国家移民管理局组建成立，标志着具有现代化治理能力的中国国际移民治理体系正式确立。

　　2020年，科技部、国家发展改革委、工业和信息化部等六部委共同编制了《长三角G60科创走廊建设方案》，要求“制定和完善海外人才引进政策和管理办法，对海外科研创新领军人才及团队成员办理工作许可、永久或长期居留手续给予更大便利”。

　　2021年，中央人才工作会议强调，“必须积极营造尊重人才、求贤若渴的社会环境，公正平等、竞争择优的制度环境，待遇适当、保障有力的生活环境，为人才心无旁骛钻研业务创造良好条件”。

　　党的二十大报告从教育、科技、人才一体化发展的战略高度，进一步就实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑进行了部署。要求坚持人才引领驱动，深入实施人才强国战略。

　　可以看到，十八大以来，我国海外人才引进政策进入整体优化阶段，相继出台各类优惠政策，切实解决生活保障、薪酬福利、物质和精神奖励等各项待遇问题，不断提高服务水平，为大力吸引各类海外人才来华创新创业和工作营造良好的政策环境。

　　（二）我国海外人才引进政策的基本构成

　　我国海外人才引进政策基本上可以划分为四个层次，包括国家层面的高层次人才计划，省、自治区、直辖市政府部门制定的政策，高校所在具体城市出台的人才政策，高校的内部政策等。

　　国家层面的人才政策，指国家相关部委制定的其政策效力覆盖国内所有高等学校的高层次人才培育、引进、使用等政策。国家部委出台的政策不仅对高校人才政策发挥着重要作用，也对地方的人才政策发挥着积极的影响。

　　地方政府基本上会对应国家政策，相应制定本地的人才计划，特别是针对海外人才引进的政策。高等学校出台的相关政策一般紧密结合学校办学定位和所处的发展阶段，校际之间存在一定差异。

　　早期的高层次人才政策侧重引进海外学者，但也兼顾培育本土人才。2008年后专门出台了用于引进海外高层次人才的“海外高层次人才引进计划”和“青年海外高层次人才引进计划”。随后也制定了专门针对国内高层次创新创业人才培育的“国家特支计划”，与“海外高层次人才引进计划”并行实施。

　　新中国成立以来，海外高层次人才引进政策在不同阶段发挥了不同的作用。目前，几个主要的政策包括国家杰出青年科学基金、海外高层次人才引进计划、海外高层次人才引进计划、中科院“百人计划”等。我国海外人才引进的高层次人才政策基本构成如表1-1所示。（详情参考书内原文）

　　从政策颁布的时间节点看，20世纪90年代初期，在“科教兴国”战略和“211工程”酝酿之初，相关人才政策作为上述战略和计划的一部分先后出台。

　　20世纪90年代高层次人才政策的制定部门主要以国家教育委员会（教育部）、国家自然科学基金委、原国家人事部（人力资源和社会保障部）等业务部门为主。进入新世纪以来，特别是2003年中央人才工作协调小组成立后，部委之间的人才政策协同机制进一步加强。

　　从政策目标看，主要是支持并促进青年人才成长,鼓励海外留学的青年人才和旅居海外的华人高层次人才回国工作，培养、造就有国际领先水平的学科带头人。因此，政策覆盖的重点人群是45岁以下青年科技人才和学科领军人才。这与20世纪90年代中国高校人才队伍“青黄不接”、缺乏学科带头人和青年骨干的症结直接相关。

　　以上内容节选自：上海交通大学出版社《我国高校海外人才引进政策变迁与改革研究》。

来源：上海交通大学出版社