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公共管理视阈行政法理论体系的新探索武汉大学社苏祖勤教授主编《行政法概论》评介

吴爱明中国人民大学公共管理学院教授

2009-07-23 08:10:16 来源：武汉大学出版社2009年7月8日

行政法研究的路径至少有两种：法学与公共管理。由于行政法原本属于法学学科，而且我国由法学专家主导的行政法学教材出版较早，相对也比较成熟，因此，长期以来法学视阈一直主导着行政法研究。近年来，一些公共管理教学及研究工作者开始尝试从公共管理学的角度建构行政法学体系，由苏祖勤教授主编的《行政法概论》（武汉大学出版社2008年8月出版，以下简称《概论》）就是这种探索的最新成果。具体来说，该书在以下几个方面有新的探索：

第一，视角新。和传统的法学视阈不同，《概论》一书是从公共管理视阈建构行政法体系的。关于这一点，作者在该书的“后记”中说的很明白：“我们几位作者多数是从事公共管理类行政法教学多年的高校教师，我们感到，现有的行政法教材都是从法学的角度来认识行政法，注重的是法律条文的阐释及诉讼程序和技巧的探讨，对行政法的精髓和实质——公共行政法治的目标与过程则似有忽略。然而，对于非法学专业的学生及一般社会读者来说，他们需要和容易接受的却正是后者。因此，我们尝试从新的视角来阐释行政法，即将现代法治精神和公共行政过程有机结合，力图说明公共行政法治是什么以及如何实现等问题。”应当说，《概论》一书基本实践了作者的上述思想。

第二，体系新。该书虽然没有明确分编，但很明显，它是按照总论（第1、2章）、行政主体法治（第3章）、行政运行法治（第4、5、6、7、8、9、10）和行政法治监督（第11、12、13、14章）几大版块来安排行政法体系的逻辑结构的。“总论”起了一个引信的作用，它从对公共行政的特质公共行政法治历史发展分析入手，推导出法治乃公共行政内在的和本质的要求，换言之，法治实乃现代公共行政的灵魂。这实际上是回答了现代公共行政为什么要实行法治的问题；行政主体法治、行政运行法治和行政法治监督三大块为该书的主体部分。这也就是作者对行政法治形式标准和实质标准的认识。在作者看来，一个国家是否达成了行政法治的目标，就看它是否实现了行政组织法治、行政运行法治和行政法治监督。反过来说，一个国家要实现行政法治的目标，就必须从行政组织、行政运行和行政监督的法治建设入手。这实际上回答了公共行政法治是什么以及如何实现的问题。

第三，观点新。例如，“行政”一词既是行政学也是行政法学的核心概念。但是，两者在使用这一概念时的内涵及外延有无区别、怎么区别，几乎没有人做具体探究，《概论》则提出了自己的见解，认为行政法学只研究有法律依据并产生法律后果的行政行为，行政学则研究一切行政行为（如行政决策、行政领导、行政信息、行政效率、机关管理等，这些是行政学的重要内容，但却不是行政法研究的对象）。同时，行政法关注的是行政的合法性问题，而行政学则更关心行政科学化，即如何通过科学手段提高行政效率。再如，作者提出的行政法教育的两种模式，即“法律专门人才”与“非法律专门人才”教育模式，虽然论述不够完善，但很有新意，也有重要的现实意义，值得进一步探讨。

第四，内容新。随着政治民主化及政府职能社会化的发展，特别是由于20世纪70年代末80年代初发端于西方国家的“新公共管理运动”的影响，非政府组织参与社会公共事务管理成为一种世界现象，当代行政与传统行政已经有了很大的变化。《概论》一书注意回应这些变化。如，过去，无论是行政学还是行政法著作，作者通常将“行政”定义为“国家行政机关依法管理社会公共事务的活动”，《概论》则将“行政”的含义表述为：行政是指国家行政机关及法律、法规授权社会组织，为了实现公共利益，依法对社会公共事务实施的管理活动。只有这样，才能解释“行政主体”包括行政机关、法律法规授权组织等行政法现象，以及当代世界高等学校等非政府组织成为行政诉讼被告的问题。另外，随着管制行政向服务行政的转变，行政合同、行政指导等柔性行政越来越被包括中国在内的当代世界各国所倚重。对于这些重大的行政（或公共管理实践）的新发展，《概论》一书都做了比较充分反映。

作为一个学者，一个时刻关注着中国行政改革与发展的公民，我衷心地期盼我国行政法治理论与实践的长足进步。为此，虽然《行政法概论》一书尚存不少瑕疵，作者的观点也不尽同我意，我仍然愿意向社会推介，并期盼更多研究和宣传法治行政、科学行政的玉石之作。

吴爱明（1964—），男，四川人，中国人民大学公共管理学院教授。研究方向：公共管理、中国政府与政治

来源：武汉大学出版社2009年7月8日

本版责编：姜舒

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