全面建设小康：教育政策选择的重点与难点 - 教育新闻

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全面建设小康：教育政策选择的重点与难点

袁振国

2003-04-07 11:11:49 来源：

　制定公共教育政策，是国家引导和干预教育的主要方式。
　如何把握战略机遇期，科学、民主、高效地制定全面建设小康社会时期的中国教育政策，规划教育的健康发展，激励教育制度的创新，关系到全社会可持续发展水平和人民生活质量水平的高低。
　那么，小康目标已定，我们制定政策的重点何在？
　党的十六大在我们胜利实现了现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步目标，人民生活总体上达到了小康水平的基础上，提出了到2020年全面建设小康社会的战略目标。从总体小康向全面小康的发展，体现了它的全局性、全体性、全面性，即小康目标是全社会、全民族的综合发展目标，是长远战略目标；小康不是部分而是全部地区的小康，不是部分而是全部人的小康；小康不仅是经济上，而且是政治民主、科教发展、文化繁荣，生活质量全面提高、人的全面发展的小康。其中，教育不仅是小康社会的重要部分，而且“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位”。
　近百年来，世界各国教育发展与国家发展的关系越来越密切。为了普及和发展教育，各国无一例外地借助国家的力量对教育实施计划、指导、协调与控制。各国政府对教育事业的领导，主要通过制定教育政策来实现。因而，教育政策制定成为国家引导和干预教育的主要方式。如何把握战略机遇期，科学、民主、高效地制定全面建设小康社会时期的中国教育政策，规划教育的健康发展，激励教育制度的创新，关系到全社会可持续发展水平和人民生活质量水平的高低。

全面实现小康的教育目标分析
　全面建设小康社会的教育目标具体可以分解为数量与质量、结构、体制目标等几个方面。
　国际上衡量国民教育发展水平通常以文盲率、人均受教育年限、高等教育入学率、就业人口教育水平等为主要指标。按照十六大报告提出的要使“人民享有接受良好教育的机会，基本普及高中阶段教育，消除文盲”的目标，预期到2020年，我国人口文盲率降到3%以下，普及九年制义务教育，高中阶段教育毛入学率达到85%，人均受教育年限达到11年左右，就业人口教育水平高中达到30%，大专及以上达到20%，高等教育毛入学率达到30-35%，经过努力是可以实现的。与国际水平相比，处于中等国家水平。
　十六大报告提出要“形成比较完善的现代国民教育体系”，而完善的国民教育体系的核心，乃合理的教育结构。科学合理的教育结构，首先是其层次、类型、形式、规模、科类、课程等结构与特定社会的经济、人口、人才、技术、就业等结构相配备；其次，教育结构之间要能够相互提供保障和支持，能够相互拉动和推进；同时有利于高效、合理地配置教育资源。因而，义务教育与高中教育、普通教育与职业教育、基础教育与高等教育之间如何更好地衔接；高等教育结构如何更好地反映市场需要，培养适应市场要求的人才等，都是教育结构要处理好的重要内容。
　全面建设小康社会的教育体制目标，在于形成同市场经济相适应的机制，形成高效、灵活、开放、激励创新的体制。我国教育体制的四大弊端统一、集权、封闭、呆板，改革开放以来，已经得到了极大的改善，但从“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势”要求来看，改革仍需不断深化。在全面建设小康社会进程中，教育改革的最大挑战是对教育体制特别是对教育主管部门的挑战。教育主管部门作为我国教育活动的主导者和教育资源的主要支配者，其改革滞后于社会主义市场化的进程，继续垄断着教育供给，继续把审批作为对教育进行管理和监控的主要手段，难以适应形势的需要。

实现小康教育目标的重点与难点
　确定教育政策必须有重点。基于北京市经济和教育发展状况与全国小康预期目标的比较，并从制约我国教育发展的若干“瓶颈”来看，实现小康教育目标较近阶段的重点和难点包括如下方面：
　高中教育发展滞后
　根据人力资本理论的研究，中等发展水平国家高中教育的人力资本回报率是最高的，而且可以缓解初中毕业生就业压力。2001年的《世界经济展望》(world　economic　outlook)对174个国家的经济情况进行了统计，人均GDP在800-10000美元之间的中等发展水平国家有77个，韩国排在第一(9443美元)，中国排在最后(921美元)。在这些国家中，学前教育毛入园率、小学毛入学率、中学入学率和义务教育年限平均分别为：42%、93%、67%和8年。我国的小学毛入学率和义务教育年限都高于平均数，中等教育毛入学率因我国未采取该统计口径，估计在65%-70%，其中初中毛入学率88.7%，高中不到43%，由于适龄人口统计的复杂性，另一统计口径得到的数据是38%。随着高校扩招，高中升学率已达到60%以上，高于初中升学率53%的比例。高中已成为制约我国教育发展的瓶颈。在未来的五、六年中，高中阶段正值人口高峰期，初中毕业生将从2003年的2000万，增长到2005年的2500万，并且持续到2010年前后。如果高中毛入学率要在2005年增长到60%，高中在校生就要从现在的2000万增加到4500万左右，才能满足要求。校舍和教师是最突出的问题。目前我国普通高中教师84万人，师生比为16.7：1，职业高中有教师26.9万人，师生比为14.3：1。如果以18：1的师生比来算，还需要补充专任教师110多万，每年需要补充20多万新教师。
　地区差异巨大
　从教育发展的若干主要指标来看，我国与中等发达国家相比虽然有差距，但并不十分突出。而最突出的问题是我国教育发展极不平衡，地区差异巨大。这是全面实现小康目标的主要障碍。这与经济的发展形成相互拉扯的关系。近20年来，我国城乡收入比明显拉大：1980年为2.8：1，1988年为3.1：1，2002年为5：1。城乡收入差距的不断扩大，一个重要的原因就是城乡教育水平和教育发展程度的差异。根据全国第五次人口普查资料，2000年我国城市文盲率为5.22%，农村文盲率却达到11.5%，就业人口受教育年限平均7.33年，但农村平均只有6.85年，城市为10.2年；2001年我国初中升学率达到53%，有6个省市升学率超过70%，超过53%的有16个，有15个省市低于53%，还有2个地区低于40%。十六大报告要求：“城镇人口比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。”作为一个人口大国，要使人口负担转化为人力资源，关键是大力发展农村教育，采取果断措施遏止城乡教育差距拉大的趋势，迅速提高农业人口的教育水平。
　移动人口教育问题
　城市化是现代化的必要条件，农村人口比例过大是制约我国经济发展的瓶颈之一。中国的城市化程度低，在各项指标中是比较突出的。90年代初，发达国家的农业人口基本都降到了10%以下，根据1992年的统计，英国为2%，德国、美国3%，日本7%，韩国17%。根据钱纳里等人的研究，当一国人均GDP达到200美元时，城市化水平将达到37%，当超过800美元时，城市化水平将超过60%。但2002年我国农村人口仍高达67%。从1980年到2000年，我国的城市化水平从19.4%增长到32%，根据这个增长幅度和“城镇人口比重较大幅度提高”的现实要求，到2020年我国农村人口可望下降到50-45%。考虑到人口增长因素，那就意味着有近3亿人口从农村转向城市。由于农村人口的教育水平偏低，劳动人口的平均文化程度只相当于初中一年级水平。如何使转移人口的教育水平跟上全国建设小康社会的步伐，是另外一个严峻的挑战。对于农村转移人口的教育问题，我们认识上严重滞后，更缺少制度化的措施。
　农村教师职业吸引力下降
　教师质量是教育质量的保证。从整体统计数据上看，我国教师的学历提高非常快，2002年小学、初中、高中教师学历达标率已经分别达到96.8%、90.4%和72.9%，小学教师具有大专学历的达到27.4%，初中教师具有本科学历的达到19.7%。但城乡相差悬殊，层次越高，差距越大。高中教师学历合格率上海、北京分别达到95.6%和91.2%，但低于70%的有11个省，其中江西、甘肃、青海低于60%；小学教师专科学历北京已达到52%，而低于20%的有10个省，初中教师本科学历北京、上海已分别达到53%和64%，而河北、广西、贵州才分别达到13.6%、8.9%和10.9%。学历不合格的教师主要在农村。由于农村经济困难，教师工资足额发放困难，农村对教师的有效需求不足，一方面是合格教师严重不足，一方面是师范院校毕业生下不到农村学校，农村教师质量无法保证。今天的教师素质影响甚至决定着明天的学生素质。采取切实措施，增强农村教师职业的吸引力，是一个刻不容缓的问题。
　创新人才培养乏力
　工业革命以后，科学和效率成了世界的两大主题。为了提高教育的效率，制度化的教育逐渐建立起来。与工业革命标准化的要求相适应，形成了教育评价和人才选拔的单一标准。但西方自由主义和个人主义的文化传统对标准化有某种消解的作用，个性、创造性仍然有较大表现的空间。在西方，标准化常常只是一种策略和方法，而不是一种价值。然而当单一的考试和选拔人才标准被我们移植过来以后，由于统一性和集体主义的文化传统，这种标准在我们这里不仅具有了方法的意义，而且具有了价值选择的意义，导致了对个性特别是创造性的严重抑制。随着创造性在知识经济时代的重要性越来越突出，统一要求、单一标准与创造性人才培养的矛盾，也越来越突出。如何突破现有教育评价和人才选拔的制度框架，使创造性人才能够脱颖而出，个性得到更充分的发展，造就“一大批拔尖创新人才”，是实现小康教育目标的核心任务之一。这需要教育制度有突破性的创新。
　缺乏公平竞争平台
　“优势扶持”是我国教育政策的一个非常明显的特色，优势扶持可以起到引领方向、培植先进、保证基础等作用。但支持是为了放手，扶持是为了推动更好的竞争。如果一旦被列为扶持的对象(比如“某某学校”、“某某学科”、“某某项目”、“某某工程”、“某某基地”等等)，就能得到不断的、更大的扶持，一旦被列为非扶持对象，几乎就很难再参与竞争；如果优势扶持是以对弱势的排斥、以削弱竞争力为代价，其得失成败是难以料定的。世界文明的发展证明，只有竞争才是发展最深厚的动力。优势扶持政策任何时候都是需要的，但它应该是在良好的竞争环境、公平竞争的平台上的扶持。对我国的教育政策来说，给所有的人、所有的部门以公平竞争的机会，形成强大的竞争动力，与优势扶持同样值得予以重视并更具有制度文明建设的意义。

　实现小康教育目标　呼唤制度创新
　毫无疑问，全面建设小康社会教育目标的实现，需要巨大的经费支撑，需要动员广泛的智力资源，需要全社会的热情和支持。实现全面小康教育目标既鼓舞人心，又任重道远。公共教育政策，作为公共政策的一个主要方面，它必须代表最广大人民群众的根本利益，激发全社会关注教育、支持教育的积极性和创造力，形成公平竞争环境，提供良好服务，保证公共利益最大化，促进教育新的跨越式发展。
　“鼓励社会力量办学”，大力发展民办教育
　全面小康教育目标的实现，需要巨大的财力投入。吸引更多的民间资金，是扩大资金来源的重要渠道，特别是高中教育和高等教育的民营化，对于释放民间举办教育的巨大能力和巨大活力有很大的潜力。《民办教育促进法》突破了多年来困扰民办教育发展的合理回报问题，确立了民办教育合理回报的法律权利。根据国际经验，进一步确立民办教育的法律地位，鼓励民间力量办学的积极性，一是民办教育与公办教育要一视同仁，民办学校获得与公办学校一样的招生、师资保障、学位申请、科研立项等等权利，也就是说民办学校和公办学校具有同样的权利和机会；二是建立对民办学校的评估制度，根据评估结果给予不同程度的财政支持，以鼓励民办学校不断提高教育质量。
　充分运用市场机制，进一步发挥市场对教育的调节作用
　教育既是“全民族的事业”又是“先导性、全局性、基础性的知识产业”。教育只有进一步面向市场，才能更好地反映社会需要，更大效益地利用教育资源。相对于科技、文化、体育、卫生、出版等社会事业来说，教育离市场是比较遥远的。改变教育过分依赖政府计划的局面，以市场需要为取向，敏锐反映变化着的市场需求，才能不断提高教育质量，更好地为广大受教育者服务。我们应该确立这样的信念：凡是可以由政府做也可以由市场做的事，坚决由市场去做。市场做不好或做不了的事，才是政府发挥功能的地方。即使是纯粹公共事业的义务教育，也应该根据“市场政府”的现代理念对其中的各种要素进行市场化运作，以提高教育效益。
　加大政府职能转变力度
　十六大报告要求：“进一步转变政府职能，……形成行为规范、运转协调、公正透明廉洁高效的行政管理体制。”随着社会主义市场经济的深入发展，特别是加入世贸组织以后，政府职能转换越来越迫切。教育的上层建筑如何适应教育生产力的发展，今天又一次突现出来。改变政府职能的本质是权力下放、重心下移。江泽民在北京师范大学校庆100周年的讲话中明确要求“进一步转变政府管理教育的职能和模式，增强学校依法办学的能力”。我们应该确立这样的信念：中央可以做地方也可以做的事，坚决由地方去做；政府可以做学校也可以做的事，坚决由学校去做。地方或学校做不了或不愿做但又必须做的事，才是中央或政府应着力做好的事。在2002年行政审批制度改革中，教育部拟取消审批项目26项(已公布10项)，下放及改变管理方式9项，在增强教育活力方面已迈出了坚定的步伐。改变权力结构的同时必然要求改变管理方式，从配额制向准入制转变，从审批制向备案制转变，从过程管理向制定颁发标准转变，从直接指导向质量评估转变，是现代政府职能转变的基本内容。
　建立国家农村教师岗位
　我国虽然早已提出了取消代课教师的要求，但至今仍有70多万代课教师。我国有近20万所单人校(一所学校只有一名教师，教授不同年龄、不同年级的学生)，我国还有百万名教师不能及时足额得到工资。与此同时每年又有大批师范院校的毕业生不能得到工作岗位或不愿到工资没有保证的地区任教而待业。一百万名不稳定的教师直接影响着两千万名受教育儿童。“加大对教育的投入和对农村教育的支持”，根据我国的实际情况，由中央政府动员100亿资金在贫困地区设立一百万个国家教师岗位，可以从根本上改变农村教师有效需求不足的问题，无异于建造了一座新世纪的教育长城。
　改变收费方式，优质优价
　教育社会学的调查研究已充分证明，教育层次越高，个人的收益回报率越高；相同层次教育质量越高，个人的收益回报率也越高。所以，接受高层次的教育，接受优质的教育，个人支付较高的教育成本，是合情合理的。但长期以来我们并没有实行优质优价的政策，而是接受教育的层次越高、接受的教育越是优质，个人支付的成本比例反而越少。这既不公平，也不利于国家集中财力保证最大收益面的教育投资，更不利于经济不富裕的家庭支持子女接受非义务教育。为此，我国的教育收费政策需要实行重大改革，谁受益谁付费，优质优价，加大教育成本个人分担力度。这样可以使国家在教育经费的增量部分将较大的比例向弱势群体、薄弱学校、贫困地区倾斜。同时对优秀学生实行补贴政策，鼓励拔尖人才脱颖而出。
　实施教育信息化，构建未来教育形式
　知识经济、信息化、全球化是20世纪80年代特别是90年代以来人类新纪元的象征。知识经济逐渐成为经济增长的主导力量，信息技术成为人类信息交流的主要渠道。人类在时间和空间上的隔阂正逐渐被消解。随着社会生活方式的不断改变，教育方式和学习方式也将不断改变。通过信息技术可以使不同地区分享同样的优质教育资源，可以使教育的效率成倍提高，并逐渐对教育、教学、学校、课堂、知识、能力、教师、学生、课程、教材等最基本的教育概念重新定义。从这个意义上说，通过教育的信息化促进教育的跨越式发展，就不仅有助于教育在数量上的扩张，而且是构建一种未来的教育形式。其实这种形式在我们现实的教育活动中已经呈现出一些雏形，比如面向全球的实时网上互动教育。由于知识经济、信息化和全球化的兴起，人类的变化正从量的积累向新一次质的飞跃转变，对此，我们需要有充分的思想准备和物质准备。
　对于未来我国小康社会的经济、教育发展状况，北京是一个很好的参照系。北京2001年人均GDP达到3000美元，恰是我国2020年实现小康的目标，且很多指标也已超过了小康目标。通过与北京的比较，可以清晰地看到我国全面实现小康的光明前景和努力所在。

摘自：《中国教育报》2003年4月6日

本版责编：江蕾

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