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建议将义务教育教材供应纳入公共文化服务体系

作者：陈俊年广东省新闻出版局局长

2007-08-07 16:41:53 来源：中国新闻出版报 2007-08-07

编者按随着国家对教材经营体制和经营政策的改革，通过义务教育教材经营获取高额利润的时代宣告结束。

广东是农村义务教育阶段教材免费供应试点地区，政府统一采购减轻了家长们的负担，也对现有的出版、发行链条提出了诸多新挑战。通过行政推动，广东顺利解决了一些问题，但在整个行业不断市场化的背景下，如何使这些问题在今后、在更多地区避免出现或更好解决？广东省新闻出版局局长陈俊年提出了自己的观点。
　　
一直以来，我国出版业承担了义务教育教材的出版、印制、发行等工作，确保完成“课前到书，人手一册”，为我国教育事业和文化产业的发展作出了重要贡献。在近年的实践中，我们更体会到：义务教育教材的公共文化产品属性日趋凸现，将义务教育教材供应纳入社会主义公共文化服务体系是落实科学发展观，促进社会和谐，更好地实现人民群众共享经济建设和文化发展成果的重要举措和具体体现，也是各级政府职能部门应尽的职责。因此，政府对义务教育教材的出版印制发行等的行政管理，要从传统的思维和实践中，转向重在围绕加强公共文化服务体系建设，更新观念，创新机制，开创新局面。

义务教育教材公共文化产品属性在于非竞争性和非排他性

按照公共经济学理论，公共产品是区别于私人产品的集体消费品。公共产品有两个基本属性：一是非竞争性。一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，也就是说，受益对象之间不存在利益冲突。二是非排他性。产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。可见，如果把义务教育教材作为一个整体来看，具有明显的公共文化产品属性。

义务教育教材的公共文化产品属性，首先由义务教育的公共文化属性决定。我国的义务教育是各级政府使用国家财政预算承办的、为全体人民提供基础教育产品和服务的公共体系。义务教育无疑是一种公共文化服务。义务教育教材作为义务教育体系中不可或缺的一部分，作为义务教育活动赖以开展的工具，就像一张课桌、一间教室、一组实验仪器和一堂课那样，显然具有公共文化产品属性。

教材是特殊商品，它承载着国家意志，是建设社会主义核心价值体系的重要的、基本的载体之一，必须体现正确的意识形态、人生观和价值观。

因此，无论是义务教育教材内容标准的制定和内容的审定，还是义务教育教材的选用、出版和供给，都一直处于政府的主导之下。从这个意义上看，义务教育教材是政府为满足公共的精神文化需要而编写、选用、出版和供给的公共文化产品。

随着国家对教材经营体制和经营政策的改革，义务教育教材的定价一降再降，尤其是教材出版发行招投标试点工作开展以后，义务教育教材出版发行的利润已经所剩无几，通过义务教育教材经营获取高额利润的时代宣告结束，其经营者更多的是为了履行社会政治责任，抱着为社会做贡献的目的经营义务教育教材。因此，义务教育教材已经成为“公益性”的文化产品。

随着综合国力的日益提升，在全国范围内实行真正意义上的义务教育的条件日渐成熟。近几年，中央财政每年拿出几百亿资金下拨到中西部地区，使中西部地区实现了农村义务教育阶段教材的免费供应。从今年开始，以广东为代表的沿海发达地区的省级政府也拿出了几十亿资金，为本省农村义务教育阶段学生提供免费教材，珠江三角洲地区市级政府已经开始为本市所有义务教育阶段学生提供免费教材，广州市政府计划在不久的将来将高中教材也列入政府免费提供的项目。因此，各级政府在实践上已将义务教育教材视为公共文化产品，纳入到由政府提供资金实行政府统一采购，然后进行统一调配的公共文化服务体系中；而且为了实现对所有社会成员的公平，防止出现义务教育让一部分人享受，却排斥另一部分人享受的情况出现，各地的免费教材范围越来越大，从农村延伸到城镇，从义务教育延伸到高中教育。由政府统一向广大学生提供免费、优质的义务教育教材，正是维护好、实现好、发展好人民群众基本文化权益的崭新措施之一。

义务教育教材实行政府统一采购、集中调配，是落实科学发展观，建设资源节约型教材生产体系的需要

建设公共文化服务体系是以政府主导为基本原则的。将义务教育教材列入政府公共文化服务体系后，向全体学生免费提供就成为一项基本的政府职责，同时也形成了“谁出钱、谁主管”的原则，加强了政府对义务教育教材的选择权和调配权，既使政府更有效地对义务教育教材实行统一采购、集中调配，也创造了政府建设公共文化服务体系的新内涵和新载体。

政府统一采购、集中调配，可以最大限度地节约社会成本和行政成本，尤其是节约义务教育教材的招标投标成本。近几年，国家有关部门通过义务教育教材出版发行招标投标试点工作，确实降低了义务教育教材定价，但也带来了义务教育教材建设成本过高，尤其是参与招标投标成本过高的问题。事实上，紧接着招标投标后的一个政策性降价文件，同样达到了使所有基础教育教材降价的目的。如果实行政府统一采购，由承担供应的供应商进行统一调配，用政府限价的形式进行价格调控，可以减少甚至消除不必要的社会成本，同时大大提高行政效率。

政府统一采购、集中调配义务教育教材，可以最大限度地减少竞争成本，减少义务教育教材建设资源的浪费。新课程标准教材的推行，使我国义务教育教材呈现出空前的繁荣，一个科目有多种不同版本。但不容置疑的是，许多不同版本只是低水平重复，相互之间可以轻易地取代，所以必须用高昂的代价进行同质性竞争和市场维护，极大地浪费了有限的出版资源。如果将义务教育教材列入政府公共文化服务体系进行统一采购，政府有选择权，有调配权，可以依法通过政府文件的形式确定各种非同质性版本的使用范围，则既可以保证教材版本的多样性，又可以规范竞争，确保教材原创出版社的合法利益，同时可以最大限度地降低同质性竞争成本，减少资源浪费。

政府统一采购、集中调配，还可以最大限度地提高政府采购资金的使用效率。由于政府采购资金有限，义务教育教材版本众多，各种版本的利益主张差异很大，但都要在限定总额的政府采购资金中进行分割，所以，必须有一个信誉好、实力强的义务教育教材供应者作为统一供应商，一方面按照公平、公正的原则进行各版本利益的统一协调，另一方面有实力消化因政府采购资金有限所带来的亏损。如果没有统一供应商的协调，各出版单位就会按照自己的意愿提出不同的利益主张，也没有谁有意愿消化采购资金不足所造成的亏损，这使政府采购资金的限额被突破，降低了政府采购资金的使用效率。

政府采购可以从根本上提升义务教育教材的出版发行招投标功能，统一供应、集中调配可委托国有大型文化企业完成

当前在全国各地并存着两种教材招投标：一种是有关教材印制供货权、发行权的出版发行招投标；一种是义务教育免费教材的政府采购。出版发行招投标实质是学生出钱，由政府代学生确定所选版本教材的印制供货权和发行权；义务教育免费教材政府采购实质是政府出钱，由政府确定免费范围版本的印制供货权和发行权。由此可见，随着免费义务教育教材政府采购范围的扩大，政府采购将很快从本质上提升义务教育教材出版发行招投标的功能。目前，许多地方的实际工作也证实了这一趋势。

以广东为例。广东今年根据省委省政府的决定，在全省农村义务教育阶段全面实行免费义务教育教材供应，涉及学生人数达1025万人，政府采购资金12.88亿，涉及的义务教育教材版本达42种。由于去年进行了义务教育教材出版发行招投标，出版招标项目占全品种的10%，广东省出版集团中标；发行实行全品种招标，广东新华发行集团中标。今年实行免费义务教育教材政府采购，在品种上与去年出版发行招投标有重叠。如果实行新的招投标，则很可能与去年的招投标结果产生矛盾，因时间紧迫，并可能导致难以实现“课前到书，人手一册”。广东省政府有关部门根据往年经营义务教育教材的实绩和能力，决定委托广东省出版集团统一供应今年全省的免费义务教育教材。广东省出版集团接受任务后，及时地安排了自己所经营的免费义务教育教材的生产；同时，坚持落实省政府的要求，通过租型、代印和购买的方式，与其他41家义务教育教材出版社达成了合作协议，在公平、公正的原则下统一协调了政府采购资金定额下各版本义务教育教材的利益分配；而该集团为了使免费义务教育教材的政府采购顺利完成，也通过内部挖潜等方式帮助其他义务教育教材原创出版社减轻了负担。

广东今年免费教材的政府采购工作，较好地达到了既鼓励版本竞争，打破版本的垄断，又降低教材定价，提高政府采购资金使用效率的目的；而整个行政成本和社会成本相对去年出版发行招投标低得多，行政效率却显得相对较高。事实证明，广东的做法达到了多方满意的效果。

广东的经验说明，将义务教育教材作为公共文化产品，进行统一采购、集中调配，并由一个信誉好、实力强、有丰富的教材建设经验、有较强的教材经营队伍的国有文化企业作为统一的供应商，承担教材的统一供应工作，这样做有如下几个方面的保障：一是可以保障政府提供义务教育教材作为公共文化服务的政治意图的实现，因为国有企业处于当地政府的直接领导下，负有履行社会政治责任，实现政府意图的义务，为当地全体社会成员提供公共文化产品是其职责的应有之义；二是有能力承担经济上的损失，有能力协调不同单位的不同利益主张，调剂余缺，提高政府采购资金的使用效率，保障政府义务教育教材集中采购的顺利完成；三是有效防止恶性竞争，可以大幅度减少分散采购所产生的社会成本；四是可以在保障义务教育教材多样性的前提下大幅度降低竞争成本，保障其他出版社的利益，因为统一供应商是在承认政府确定的义务教育教材市场格局下进行的利益协调，不可能乘机消除其他竞争者的版本。

来源：中国新闻出版报 2007-08-07

本版责编：姜舒

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