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国家教育督导报告：关注中等职业教育

2011-07-05 11:00:22 来源：《中国教育报》2011年7月5日

　中等职业教育担负着培养数以亿计高素质劳动者和技能型人才的重要使命，是我国经济社会发展和人力资源强国建设的重要基础。国家教育督导团依据《中华人民共和国职业教育法》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》等国家有关法规政策文件，依据2005年至2009年全国中等职业教育统计数据，以及2009年面向全国各省、自治区、直辖市的教育部门、企业、中等职业学校师生以及家长的32万份抽样调查问卷和8省份实地调研，从战略地位与政策落实、事业发展与社会贡献、资源配置与经费保障、人才培养与改革创新四个方面，对全国各地中等职业教育发展状况进行了评价。本报告旨在客观评价全国各地中等职业教育发展现状，推动政府更好地履行职责，引导社会关心和支持中等职业教育发展，更好地落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的目标和任务，促进中等职业教育提高质量，实现科学发展。

　一、战略地位与政策落实

　进入新世纪以来，党中央、国务院明确了职业教育作为“我国经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点”的重要地位，指出“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置”。各地按照中央要求，结合本地区实际，采取切实有力的政策举措，实现了中等职业教育前所未有的大发展。

　（一）主要进展

　1．着力完善政策法规，加强制度建设

　党和政府提出了新时期职业教育发展的新任务。2002年到2005年间，国务院三次召开全国职业教育工作会议，先后出台了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》等重要文件，指明了职业教育改革发展方向，提出了重点发展的目标任务，并明确了各级政府统筹管理责任。全国各地认真贯彻落实国务院决定的要求，先后出台了本地区大力发展职业教育的决定，把中等职业教育摆到更加突出、更加重要的位置。

　各地不断加大职业教育政策法规建设力度。近年来，黑龙江、福建、上海、甘肃、天津、安徽、广西、重庆等地重新修订或出台了地方职业教育法规。2008年浙江省发布了《宁波市职业教育校企合作促进条例》，宁波因此成为全国首个为职业教育校企合作专门立法的城市。2010年，又有山东、陕西、甘肃、广西等地将制定《职业教育校企合作促进条例》列为工作目标。在党中央、国务院的领导和各地的积极努力下，职业教育发展的法制环境、政策环境和社会环境得到明显改善。

　2．强化政府统筹管理，创新工作机制

　各地积极统筹职业教育发展。“十一五”期间，按照国家提出的“要继续完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的要求，各地区通过制定职业教育发展规划，进一步强化了省、市（地）级人民政府的责任。天津作为教育部与地方政府联合共建的第一个国家职业教育改革试验区，在政府办学的基础上，积极发挥行业在发展职业教育中的骨干作用，先后组建了16个职教集团，使单一的职业教育体制机制逐步向多元化方向转化；同时，成为全国职业院校技能大赛举办地。河南、广西、四川等地分别实施了“职业教育攻坚计划”，发挥政府主导作用，多渠道筹措资金，整合资源，推动了职业教育特别是农村职业教育的基础能力建设。

　各地不断探索有效的职业教育发展推进机制。为解决政府部门之间管理职责交叉重叠的问题，各地在工作机制上进行了探索，目前全国大部分省份建立了职业教育工作厅（局）际联席会议制度；另据抽样调查，有57%的市（地）、县已建立了职业教育部门联席会议制度，还有28%正着手建立这一制度。2006年，新疆成立了自治区职业教育工作领导小组作为省级统筹机构，加强宏观指导；上海对技工学校与中专学校、职业高中实行归口统一管理，有效整合了全市各类中等职业教育资源。

　3．加大财政经费投入力度，提高保障水平

　全国中等职业学校经费投入实现翻番。2009年，全国中等职业学校总经费达到1199亿元，比2005年增长1.1倍；各级政府预算内中等职业教育拨款增幅更大，达到709亿元，比2005年增长1.6倍；中等职业教育预算内经费占总经费的比例也由2005年的47.1%提高到59.1%，全国有13个省份该比例达65%以上。

　国家还不断加大对中等职业教育的专项投入力度。2002年以来，财政部、发展改革委、人社部等中央部门累计投入职业教育专项资金200多亿元，重点支持了2356个职业教育实训基地、2680个县级职教中心和示范性中等职业学校建设，以及近20万人的中等职业学校骨干专业教师培训。2006年以来，中央财政共安排资金近300亿元，专门用于资助家庭经济困难学生接受中等职业教育，2009年国家对农村家庭经济困难和涉农专业学生实行免学费政策，2010年又将免学费覆盖范围扩大到城市家庭经济困难学生，已使400多万学生直接受益。

　（二）主要问题

　中等职业教育发展的政策法规落实尚不到位。国家提出的“严格实行就业准入制度”、“劳动保障、人事和工商等部门要加大对就业准入制度执行情况的监察力度”、“对支付实习学生报酬的企业，给予相应税收优惠”等相关政策要求，在多数地区尚未得到有效落实。据抽样调查，86.6%的中职学校反映政府对就业准入监管不严，65.6%的企业反映政府未落实对企业的相关税收优惠政策。

　各地落实国家要求加大中等职业教育经费投入的政策执行不力。《职业教育法》规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”、《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%”。目前，全国有27个省份尚未制定中等职业教育生均经费拨款标准。2009年部分省份省内所有市（地）“城市教育费附加用于职业教育的比例”均低于20%。

　二、事业发展与社会贡献

　按照国家提出的“大力发展职业教育，加快人力资源开发”的要求，各地采取了加快中等职业教育事业改革发展的有效举措，适应区域经济发展和产业结构调整，培养数以千万计的高素质劳动者和技能型人才，为经济社会发展作出了巨大贡献。

　（一）主要进展

　1．中职培养规模快速增长，输送了大批高素质劳动者和技能型人才

　提前完成“十一五”时期中等职业教育招生目标。2005年以来，各地按照国家加快职业教育发展的要求，落实扩招政策，办学规模快速扩大。2007年，全国中等职业学校招生总数达到810万人，基本实现了中等职业教育与普通高中招生规模大体相当的目标，提前三年实现“中等职业教育招生规模达到800万人”的目标；2009年，全国中等职业教育在校生总规模达到近2200万人，比2005年增长近四成。从区域发展的情况看，中西部地区中等职业教育在校生规模增长较快，有效改善了中西部地区高素质劳动者和技能型人才短缺的状况。

　“十一五”期间，全国中等职业学校为社会输送了2875万名毕业生，超过2500万的预期目标。每年数十万、上百万毕业生数的增长，有效缓解了各地经济社会发展与高素质劳动者和技能型人才供给不足之间的矛盾，为提高全国劳动力整体素质和就业水平，作出了积极贡献。经过各级政府和学校的努力，近4年来，全国中等职业学校毕业生就业率均保持在95%以上。据实地调研，由于接受了比较系统的职业技能训练，与未接受职业教育的同龄人相比，中等职业学校毕业生更能够适应工作岗位要求。

　2．加大结构调整力度，服务经济社会发展的能力显著增强

　各地积极调整专业设置和服务面向。近年来，为促进中等职业教育专业设置对接职业岗位需求，各地根据人力资源需求和企业用人需要，积极调整中等职业学校的专业设置，重点开发和建设了一批面向现代农牧业、先进制造业特别是装备制造业、现代服务业、新兴产业和区域特色产业的新专业。教育部及时修订和发布了新的专业目录，对半数以上的专业进行了调整，并新增85个专业，大幅度充实涉农专业，更好地服务于产业结构调整和新农村建设需要。

　中等职业学校积极开展多种形式培训。近年来，全国中等职业教育年培训规模均超过1.5亿人次。2009年，全国中等职业教育资格证书培训注册学生数达478万人次，岗位证书培训注册学生数达537万人次。据抽样调查，60%以上的学校开展了面向企业职工在职培训和面向转岗、下岗人员的再就业技能培训；50%左右的学校参与了各项为农服务计划，承担了返乡农民工技能培训和农村青年农业技术培训任务。

　3．拓展职教服务范围，逐步成为面向人人的教育

　努力践行“面向人人”的职业教育理念。按照教育部拓展中职教育与培训服务面向的要求，各地中等职业学校加大了招收非应届初中毕业生的力度。2009年，全国中等职业教育招生中，往届初中毕业生、未升学普通高中毕业生、回乡农村青年、返乡农民工、退役士兵等的比例已超过10%。适应经济转型的各项培训不断加强，2008年，农村劳动力转移培训超过3500万人次，农村实用技术培训超过5000万人次，企业职工年培训达到9100万人次。

　（二）主要问题

　中等职业学校专业建设的适应性仍不强。据抽样调查，近半数的企业认为学校的专业技能培养与实际脱节，超过六成的企业认为学校实践教学与学生实用技能培养亟待改进；农林、土木水利工程、加工制造、信息技术、医药卫生等专业的学生普遍反映，专业课程的针对性和适应性较弱。

　面向农村的中等职业教育尚不能满足新农村建设需要。据实地调研，还有不少地区的中等职业学校和县级职教中心为农服务的能力依然比较弱，尚不适应培养培训有文化、懂技术、会经营的新型农民的需要；也没有涉及培养新型农民的项目，这不利于改变这些地区“三农”实用人才短缺的状况。

　三、资源配置与经费保障

　各地政府认真落实《职业教育法》和国家增加职业教育经费投入的要求，采取有效措施，不断提高中等职业教育资源配置水平，初步形成了以政府投入为主的经费保障机制，学校基础能力和教师队伍建设取得明显进展，为中等职业教育事业的快速发展提供了有力支撑。

　（一）主要进展

　1．生均经费水平明显提高

　各地努力落实以政府为主举办中等职业教育的责任，不断加大财政投入力度，生均经费保障水平明显提高。2009年，全国中等职业学校生均预算内教育经费为4549元，比2005年增长88.7%。其中，东部地区的北京、辽宁、上海、浙江等省份生均预算内教育经费及其增长速度均高于东部地区的平均水平，中西部地区的吉林、内蒙古、陕西、新疆等省份生均预算内教育经费及其增长速度均高于全国平均水平。生均预算内教育经费的提高，为中等职业教育连续扩招、规模大发展提供了教育质量的有效保障。

　2．资源总量快速增长，基础能力明显增强

　各级政府加大投入，通过实施专项工程等举措，全国中等职业教育资源总量快速增长，办学条件不断改善，基础能力明显增强。2009年，全国中等职业学校（不含技工学校）实验室实习场所面积达到2746.8万平方米，教学仪器设备总值达到377.4亿元，计算机达到266.2万台，分别比2005年增长37.8%、40.4%和55.2%。在中等职业教育规模不断扩大的情况下，全国有12个省份生均教学仪器设备值仍实现了增长。东部地区8个省份均有增长，其中北京、江苏、浙江、上海增幅超过60%；中西部地区的江西、湖南、安徽和宁夏4个省份也有不同程度的增长。

　推进农科教结合和“三教统筹”，共享普通教育的办学条件和教学设施，农村地区中等职业教育资源总量明显扩大。据实地调查，有的地区以农村中等职业学校为培训基地，覆盖周边农户；有的地区通过共享农村中等职业学校的现代信息资源，发挥远程教育点的作用，积极服务“三农”。

　3．教师实践指导能力得到加强，以双师型为主的专任教师队伍建设初见成效

　中等职业学校专任教师数量增长较快，双师型教师队伍建设初见成效。2009年，全国中等职业学校专任教师数量达到86.9万人，比2005年增加11.9万人。各地通过加大从企业和社会招聘力度、校企合作培养、出台新教师上岗前必须到企业培训的制度等措施，加快双师型教师队伍建设。2009年，中等职业学校（不含技工学校）面向社会和企事业单位聘请具有实践指导能力的兼职教师10万人，比2005年增加1.8万人，增幅大于专任教师增长；双师型教师达到13万人，比2005年增长78.9%，占专任教师的比例比2005年提高了6.7个百分点。

　各地采取有力措施加强教师队伍建设。天津在加拿大、澳大利亚设立了职教师资培训基地，建立了教师到企业实践制度；设立500万元专款，每年推选100名青年骨干教师攻读专业硕士，培养400名骨干教师，40名高水平、高技能双师型专业带头人；目前全市双师型教师的比例已超过40%。湖北在用好国家中等职业教育教师培训资金1000多万元的基础上，本省又投入900万元，用于培养培训中等职业学校双师型骨干教师，每年培训1200人。河南实施职业学校教师素质提高计划和现代教育技术能力建设计划，并由编制部门牵头颁布了《河南省中等职业学校教职工编制标准（试行）》，注重教师队伍建设。上海由政府牵头、依托行业开发了中等职业专业教学标准，组织所有相关专业和文化基础学科的专任教师开展新课程的全员培训，提高教师队伍的整体素质。

　（二）主要问题

　中等职业学校办学条件跟不上规模发展需要，学校办学条件达标率普遍较低，农村中等职业学校实训基地建设尤为薄弱。按教育部2001年颁布的《中等职业学校设置标准（试行）》的相关规定，在2009年全国1.4万多所中等职业学校（不含技工学校）中，各项办学条件全部达到标准要求的仅有148所；70%以上的学校，专业课教师占专任教师比例、生均校舍建筑面积等指标不达标。2009年，全国有19个省份中等职业学校（不含技工学校）的生均教学仪器设备值与2005年相比出现下降，其中3个省份2005年至2009年中等职业学校（不含技工学校）生均教学仪器设备值连续4年下降。另据抽样调查，近四成的农村中等职业学校校长认为本校的校内实训基地不能满足教学计划要求。实地调研也显示，农村中等职业学校教学仪器设备老化严重，实训基地建设极为薄弱，特别是专业实验实训设备缺乏，中等职业学校的办学条件仍然非常薄弱。

　教师数量仍严重短缺。2009年，全国中等职业学校生师比为25.3∶1。按20∶1的教师配备标准，全国专任教师缺口高达20余万人，主要集中在中西部地区。

　提高专业课教师的实践指导能力仍面临困难。据抽样调查，59.6%的教师表示到企业或生产服务一线实践的时间达不到国家规定每两年两个月的要求；76.2%的教育局长表示，本地双师型教师培养的主要问题是到企业实践的机会少。

　四、人才培养与改革创新

　各地认真落实国家提出的“中等职业教育必须把立德树人作为首要任务”的要求，着力培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力，积极推进职业教育办学模式改革，校企合作取得初步成效，体现职业教育要求的人才培养模式改革稳步推进。

　（一）主要进展

　1．注重以德育人，学生道德素养明显提高

　围绕“把德育工作放在首位，全面推进素质教育”的要求，各地高度重视中等职业学校德育工作。按照2009年中央六部委联合下发的《关于加强和改进中等职业学校学生思想道德教育的意见》的要求，各地采取了积极有效的措施强化中等职业学校学生的思想道德教育。据调查，有近七成的市（地）、县教育部门出台了落实六部委意见的实施办法，八成以上的地方教育部门表示“当地已把学生职业道德教育作为考核中等职业学校工作的重要指标加以落实”。

　各地通过多种形式的德育工作，特别是结合实训实习进行职业道德教育、开展职业指导工作和针对中职学生特点的心理健康教育等途径和方法，使中职学生的思想道德素养得到较大提高。据实地调研，企业普遍反映其职业意识明显强于未接受过职业教育的同龄人。据抽样调查，六成左右的家长反映，经过中等职业学校的学习，孩子生活自理能力明显提高，行为习惯有所改善，更有礼貌和诚实守信；七成以上的学生表示，学校教育使其养成了良好的敬业精神和社会责任感。

　2．多种形式办学，校企合作取得新进展

　各地积极推进中等职业教育校企合作办学体制机制改革，通过订单式培养、校企资源共享、合作开发专业课程、共建实训基地、共同举办职业技能大赛等形式，加强了中等职业学校与行业企业的沟通与合作。据抽样调查，56.7%的企业参与了中等职业学校实训基地建设，61.0%的企业承担了中等职业学校学生的实习。

　根据国家关于推动资源整合与集团化办学的要求，各地在政府的支持和参与下，推动中等职业学校与相关行业企业共同组建职业教育集团，促进中等职业学校与企业共享职教资源，实行校舍设施设备、师资和经费的统筹使用，探索学生培养、职工培训和技能鉴定一体化的中等职业教育发展新机制。

　3．推进工学结合，人才培养模式改革初见成效

　各地从实际出发，围绕提升人才培养质量和毕业生实践能力，以顶岗实习为关键环节，强化顶岗实习与专业教学的结合，强化学校专业教师和企业技术人员的指导，强化配套政策与保障措施的落实，工学结合的人才培养模式改革取得明显成效。据抽样调查，近七成教师和近八成学生认为顶岗实习岗位与所学专业面向的岗位群完全一致或基本一致；六成左右的学生称顶岗实习期间企业能按月足额支付实习补助，并有专门实习指导教师较好解答实习中的疑难问题，使自己提高了实践技能。

　（二）主要问题

　行业企业参与中等职业学校的教育教学管理、专业设置和课程建设仍不充分，校企双方的责权利缺乏制度保障，校企合作办学的长效机制尚未建立。据抽样调查，仅有17.5%的企业与学校共同开发实训教材；仅有16.8%的市（地）、县教育局长表示本地区在中等职业学校专业设置审批中，制定并实施了企业参与的制度；有61.6%的企业建议发挥行业协会的作用，全程参与人才培养、相关评估标准的制定和实施；有67.4%的企业希望政府出台明确政府、行业企业、学校等各参与主体权责的政策文件，推动组建职教集团。

　专业技能课程设置尚不能满足实际需求，实习实训教学环节仍然薄弱。据实地调研，一些省份的中等职业学校专业技能课程学时比重尚未达到总学时三分之二的要求；用于实训的经费短缺，实训设备及耗材投入不足。据抽样调查，53.3%的学生反映实训课程比重小，实习实训设施设备不能满足技能提高要求；63%的企业要求学校加强学生动手能力和实用性技能的培养，改变学生在校所学技能与企业实际脱节的问题。

　五、督导建议

　依据本次对中等职业教育发展基本情况的分析，当前和今后一个时期，把中等职业教育摆在更加突出的地位，增强中等职业教育吸引力，健全中等职业教育投入体制，增强基础能力建设，建立健全政府主导、行业指导、企业参与、社会支持的办学机制，加快面向农村的中等职业教育发展，是今后中等职业教育发展的重要任务。

　一是进一步强化省、市（地）级政府发展中等职业教育的责任，落实中等职业教育的战略地位。各级政府要把发展中等职业教育放在实现国家战略、促进地区发展、体现惠民利民的重要地位，进一步加大政府对中等职业教育的投入，制定省域内中等职业学校生均预算内经费拨款标准；切实把职业教育纳入经济社会发展规划，促使中等职业教育在规模、专业设置上与经济社会发展和产业结构转型相适应；建立向农村职业教育倾斜的政策机制，设计为农服务的专门项目，大力发展面向农村的职业教育，提升中等职业教育服务“三农”的能力，切实改变农村中等职业教育发展相对滞后的局面。

　二是着力推进校企合作、工学结合的职业教育办学体制和人才培养模式创新，努力探索建立多种途径的校企合作机制，制定并落实促进校企合作办学法规和优惠政策，调动行业、企业深入参与中等职业教育的积极性。

　三是建立适应中等职业教育的教师培养和发展制度，切实解决专任教师数量短缺的问题，努力提高教师的实践教学及指导能力。加大中等职业教育师资培养培训力度，制定优惠政策，对中等职业学校从行业企业引进教师予以支持；建立健全技能型人才到中等职业学校担任兼职教师的制度，加强专兼职相结合的“双师结构”专业教学团队建设；完善符合职业教育特点的中等职业学校专任教师资格标准和专业技术职务（职称）评聘制度。

　四是积极营造更加有利于中等职业教育发展的制度和社会环境。各级政府部门联手落实就业准入制度，创新宣传途径与举措，弘扬“行行出状元”的社会风尚，切实提高技能型人才的社会地位和经济待遇，引导社会舆论，为中等职业教育发展营造好的制度与社会环境，切实增强中等职业教育吸引力。

来源：《中国教育报》2011年7月5日

本版责编：金洋

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