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行政管理制度视野下的《图书出版管理规定》解析

胡成功（北京师范大学出版社）　王欢欢（中国政法大学法学院）

2009-06-03 16:39:25 来源：《科技与出版》2009年第5期

　摘要：《图书出版管理规定》是关于图书出版活动和出版管理的基本原则和制度的国家行政规章，为图书出版行业的有序发展提供了更加明确的规范手段。从行政管理制度的视角来看，该规定明确了图书出版的管理方针、图书出版单位的许可制度、图书出版的行政监督管理制度、具体行政管理措施和法律责任制度，但对其行政管理实施主体还没有作出明确的规范，因此，对行政管理实施主体的规范也应逐步法制化。
　关键词：行政管理制度；《图书出版管理规定》；

　解析
　2008年5月起实施的《图书出版管理规定》①，是关于图书出版活动和出版管理的基本原则和制度的国家行政规章，是做好出版活动和出版管理的重要基础和保障，该规定的出台使图书出版管理进一步法制化，为图书出版行业的有序发展提供了更加明确而有利的规范手段。本文从行政管理制度的视角对《图书出版管理规定》进行解读。
　从行政管理制度的视角来看，《图书出版管理规定》从5个方面作出了关于图书出版的规定。

　一、《图书出版管理规定》明确了图书出版的管理方针
　《图书出版管理规定》明确指出图书出版必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持科学发展观，坚持正确的舆论导向和出版方向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的原则，传播和积累有益于提高民族素质、推动经济发展、促进社会和谐与进步的科学技术和文化知识，弘扬民族优秀文化，促进国际文化交流，丰富人民群众的精神文化生活。这是图书出版事业的指导方针和基本任务。
　基于此，《图书出版管理规定》明确了图书出版的管理方针为依法管理，即图书出版单位须依法从事图书的编辑、出版等活动，图书出版单位合法的出版活动受法律保护，任何组织和个人不得非法干扰、阻止、破坏。还规定新闻出版总署对为发展、繁荣我国图书出版事业作出重要贡献的图书出版单位及个人给予奖励，并评选奖励优秀图书。

　二、《图书出版管理规定》确立了图书出版单位的许可制度
　《图书出版管理规定》明确了对图书出版单位的许可制度，即图书出版单位依照国家有关法规设立。根据该规定，经新闻出版总署批准并履行登记注册手续、取得图书出版许可证的图书出版法人实体方可有资格申请出版图书，成为图书出版单位。这项规定与《行政许可法》的相关条款紧密相连，在《行政许可法》实施后，除全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会以及省级人民政府外，包括国务院部门在内的其他国家机关一律不得设定行政许可。即各级出版行政管理部门无权自行设置行政许可，部门规章和规范性文件不得作为行政许可。《图书出版管理规定》的这一规定不仅兼顾了与《行政许可法》规定的一致性，还注意到了与工商注册登记的衔接问题，从而更加符合图书出版行业管理的实际情况。该规定还明确了设立图书出版单位的条件，并要求其符合国家关于图书出版单位总量、结构、布局的规划。同时，在行政管理的层面上又对各级单位的审批职能作出了相应规定。一般单位设立图书出版单位，经主管单位审核同意后，由主办单位向所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门提出申请，省、自治区、直辖市新闻出版行政部门审核同意后，报新闻出版总署审批。对特殊的图书出版单位的设立需要审批，如，中央在京单位设立图书出版单位，由主办单位提出申请，经主管单位审核同意后，由主办单位报新闻出版总署审批。中国人民解放军和中国人民武装警察部队系统设立图书出版单位，由主办单位提出申请，经中国人民解放军总政治部宣传部新闻出版局审核同意后，报新闻出版总署审批。这些规定基本上满足了我国现有体制之下的众多图书出版单位的不同实际要求，符合我国现阶段图书出版行业管理的基本要求。

　三、《图书出版管理规定》建立了对图书出版的行政监督管理制度
　《图书出版管理规定》对图书出版的行政监督管理体系作出了原则性规定：其一，在全国层面上，新闻出版总署负责全国图书出版的监督管理工作，审读工作，建立健全监督管理制度，制定并实施全国图书出版总量、结构、布局的规划。其二，在地方层面上，图书出版的监督管理实行属地原则，省、自治区、直辖市新闻出版行政部门负责本行政区域内图书出版的监督管理工作，负责对本行政区域内出版的图书进行审读，并定期向新闻出版总署提交审读报告，负责本行政区域内图书出版单位的审核登记、年度核验及其出版图书的审读、质量评估等管理工作。

　四、《图书出版管理规定》规定了图书出版的具体行政管理措施
　在图书内容合法，即任何图书不得含有《出版管理条例》和其他有关法律、法规以及国家规定禁止的内容的前提下，《图书出版管理规定》对图书出版的各项制度都进行了一定的规范。
　第一，资格准入制度。资格准入制度是针对特殊类型的图书出版而制定的许可规则。根据该规定，出版辞书、地图、中小学教科书等类别的图书，实行资格准入制度，出版单位须按照新闻出版总署批准的业务范围出版。具体办法由新闻出版总署另行规定。
　第二，重大选题备案制度。该规定明确了涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题，涉及重大革命题材和重大历史题材的选题，应当按照新闻出版总署有关选题备案管理的规定办理备案手续。未经备案的重大选题，不得出版。
　第三，年度出版计划备案制度。根据该规定，图书出版单位的年度出版计划，须经省、自治区、直辖市新闻出版行政部门审核后报新闻出版总署备案。
　第四，书号管理制度。根据该规定，图书使用中国标准书号或者全国统一书号、图书条码以及图书在版编目数据须符合有关标准和规定。而且，图书出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、中国标准书号或者全国统一书号。图书出版单位不得以一个中国标准书号或者全国统一书号出版多种图书，不得以中国标准书号或者全国统一书号出版期刊。
　第五，备案年检制度。根据该规定，图书出版单位实行年度核验制度，每两年进行一次年度核验，并根据不同情况规定了暂缓年度核验和不予通过年度核验的行政决定。在暂缓年度核验期间，图书出版单位除教科书、在印图书可继续出版外，其他图书出版一律停止。缓验期满，按照本规定重新办理年度核验手续。对不予通过年度核验的图书出版单位，由新闻出版总署撤销其图书出版许可证，所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门对其注销登记。
　第六，其他。该规定还确立了选题论证制度、图书稿件三审责任制度、责任编辑制度、责任校对制度、图书重版前审读制度、稿件及图书资料归档制度等管理制度。所有这些制度的建立均以保障图书出版质量为终极目标。

　五、《图书出版管理规定》明确了图书出版的法律责任制度
　责任制度是一项法律可以有效实行的重要保证，义务性条款和禁止性条款的设立要有相应的责任条款来促进实施，否则前者形同虚设。
　依据《行政处罚法》及《出版管理条例》的相关规定，《图书出版管理规定》明确了图书出版的法律责任制度，明确了新闻出版总署或者省、自治区、直辖市新闻出版行政部门所能采取的处罚措施，如下达警示通知书、通报批评、责令公开检讨、罚款等。
　在对行政处罚程序作出了统一规范的同时，还针对擅自设立图书出版单位，或者擅自从事图书出版业务，假冒、伪造图书出版单位名称出版图书等具体违法行为作出了规定。并通过援用《出版管理条例》、《图书质量管理规定》等相关法律规范的方式对具体违法行为规定了处罚措施。
　以上都是对图书出版单位作出的行政处罚，《图书出版管理规定》又进一步规定了对相关责任人的个人法律责任的追究制度，即新闻出版行政部门可以建议其主办单位或者主管单位对直接责任人和主要负责人予以行政处分或者调离岗位。
　责任制度的规定使本规定促进了法律的可行性，为图书出版行业的管理工作增加了可操作性。
　以上是我们从行政管理制度视角对《图书出版管理规定》的解读。虽然该规定从5个方面作出了关于图书出版的规定，但是我们还必须看到该规定的不足，即，该规定没有对行政管理实施主体作出明确的规范，仅笼统地指出“新闻出版行政部门”作为各自区域的监督管理主体。我们认为，出版行政管理法制化的最终实现有赖于出版行政管理主体的管理实践活动。加强出版行政管理主体建设，理应是出版行政管理法制化建设的重要一环，而在《图书出版管理规定》中乃至整个出版管理的法律体系中，这方面的规定寥寥无几②。“其实市场经济就是法制经济，完善社会主义市场经济体制，尤其需要法律意识的提升。”[1]在我们经常强调大众法律意识需要提升、我国图书出版业面临外国资本冲击[2]，需要健全法律法规的同时，对权力机关的法律意识的要求也应同步进行，而且对权力机关的要求应该更加严格。所以，在现有的法律规范之外，对行政管理实施主体的规范也应逐步法制化。

　参考文献
　[1]王建辉．新闻出版业法制意识要跨越式发展．出版科学，2004(1)．
　[2]陈听．中国图书出版产业面临的挑战．出版参考，2008(3上)．

　①在现在管理过程中，相关主体的行为可以参照《行政处罚法》、《行政许可法》等实施。但是针对新闻出版管理主体的相关限制性规定实在鲜见。例如可以找到的资料有《中华人民共和国新闻出版行政执法证管理办法》(国家新闻出版署令第13号，新闻出版署1998年6月15日发布)，已经发布十年之久，其规范是否还适用于当下的实践，还有待商榷。
　②《图书出版管理规定》自2008年5月1日起施行。《图书出版管理规定》所称图书，是指书籍、地图、年画、图片、画册，以及含有文字、图画内容的年历、月历、日历，以及由新闻出版总署认定的其他内容载体形式。

来源：《科技与出版》2009年第5期

本版责编：江蕾

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