【书评】十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。要从完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率等方面推进，建立现代财政制度。

《公共财政的政治过程》（南京大学副教授高静著,南京大学出版社印）从传统的静态政治范畴和现代动态的政治过程两个视角，在政府体制改革层面上探讨我国公共财政的内在逻辑及运行机制。前者从政府体制、政府职能角度切入，阐述在不同政府体制架构下，公共财政所具有的基本特征及各方利益博弈状况，以及转型期政府角色的重新定位，政府行使财政职能内涵发生的重大变化，政府新的行为价值取向。后者结合公共财政领域的重大实践问题，从利益博弈、政府行为、政府间关系、决策机制及制度完善与创新等方面展开，明确提出政府行为规范、中央与地方关系构建、财政决策公共化和程序化、法制建设等是现代财政制度构建不可或缺的重要内容。

多中心政府体制下的公共财政

作者认为，随着现代市场经济的发展，多中心自主治理体制已成为当今世界各国国家治理的主流模式，市场机制和社会民主的培育和成熟决定了公共管理主体趋于多元化。在这种体制下，公共财政的每个环节除涉及各层级政府，还涉及政府以外的各类社会组织、私人组织及个人，体现了政府财政过程中多中心治理的深刻意蕴。作为公共财政活动的核心环节，公共预算决策积极顺应多中心体制的客观要求，确立公共性、法治性和硬约束的基本目标，并在程序上依据公共选择原理进行。预算决策必须通过一定的民主政治程序进行，财政预算的信息要向社会及时公开，社会公众作为纳税人有权监督预算编制和执行的一系列过程，从而使公共预算真正步入民主化、法制化和程序化的轨道。在市场经济国家被普遍采用的财政联邦制，使每一级地方政府都拥有财政预算及收支自主权，财政分权格局中公共财政得以逐步完善。

公共财政的政治文化逻辑

政府财政的发展和变革，体现了一段时期内政府管理者的价值取向和政治偏好，与当时社会的政治文化取向是密不可分的。不同的政治文化对应着不同的政治体制，进而深刻影响着政府财政制度的发展。

在地域型和顺从型政治文化及政治系统中，个体自发性的生产劳动占主导地位，社会性生产劳动的规模较小甚至稀缺，政府财政扩张缺乏必要的经济基础和社会基础，最终导致公共产品供应匮乏，政府财政公共性有限。

参与型政治文化中，人们对政治系统以及政治输出有着清楚判断，试图通过参与政治生活来影响政府的决策过程，以维护自身利益。政府角色定位于服务型政府，其基本功能是根据公民的委托生产公共产品。随着人们参与政治的程度日益提高及对社会公共产品的需求日益增加，客观上要求财政制度不断规范和完善，公共财政成为政府调节经济、筹集资金、改善公共产品供应的一种主要手段。可以说，参与型政治文化有力推动了财政公共化、民主化的进程。

公共财政过程中的利益博弈

利益无处不在，公共财政活动也充满了各种利益主体的博弈。简单地说，公共财政过程中的利益博弈涵盖了中央与地方的博弈、政府与企业之间的博弈、政府与民众的博弈以及政府与利益集团之间的博弈等。

一般情况下，政府与企业的关系是：政府为企业提供良好的市场环境、规范的市场秩序，保障企业的盈利和发展；企业则通过纳税为政府提供充裕的资金来源，保证政府公共事务管理的支出。但企业作为一个利益主体，其目的是追求利益最大化，即经济效益好的时候少交税，经济效益差的时候不交税，因而，逃税避税是企业的常态，这与政府财政的目的不可避免地形成矛盾，双方的博弈就此展开。

政府与民众之间的博弈主要体现在：税收政策的设计和制订是否考虑到民众的承受能力；政府在公共事务方面的支出力度是否符合民众的需求，特别是在教育、医疗、养老等方面的财政投入是否符合日益增长的需要；社会的整体福利增进是否明显改善，等等。

公共财政决策机制：公共化和程序化

公共财政是以满足社会公共需要为宗旨的财政制度安排。公共财政决策的基本要求是，首先应当能够使社会成员的公共需要得到充分的表达，在此基础上，财政决策应当遵循被大家普遍认可的、公正合理而且透明的规则进行，即公共选择。公共选择不是个人选择的简单累加，是通过立法过程决定资源在公共产品间的配置。

程序化是公共财政决策科学合理的基本保证。通过设计一整套从设计、制定到执行与评估的决策机制，把决策过程定位于相对稳定的决策程序，使公共财政决策从程序上避免了决策的随意性，这恰恰是决策质量最有效的保证。

综上所述，《公共财政的政治过程》从政治过程介入财政研究，在复杂的政治生态体系内，透视政府、市场和社会各种力量的内在关系，以期达到政治生态平衡，具有审视现实的意义。它拓展了在政治结构及其互动关系中考察财政的视野，是一种动态的研究方式，具有理论上的创新。

来源：百道网 2016年6月25日