阿马蒂亚·森， 
    1998年获得诺贝尔经济学奖
    被誉为“穷人的经济学家”，“经济学的良心”
    本文摘自《不确定的荣耀》

    不平等被固化？

    在宋布哈德拉区的一个人工湖(北方邦的戈文德·巴拉布·潘特湖)岸边，坐落着一座由印度国家热电集团(National Thermal Power Corporation，NTPC)运营的大型发电厂。我们参观过NTPC总部，就位于这座发电厂附近一处宜人的绿色园区，那里的空调全天都开足马力猛吹，即使是在空荡荡的宾馆大厅(当时正是夏天)。在园区的围墙外，多姆卫生保健中心(一个表列种姓)的人们住在窝棚里，没有电(或任何其他现代化设施)，这些人已经为NTPC当了25年的“清洁工”。被问到时，他们说因为害怕失去工作，所以不敢对生活的窘境有任何抱怨。再往远处一点，被发电厂赶走而没有得到多少补偿的人们正在设法重建家园。跟他们的多姆邻居一样，他们也没有电，而且也不敢有怨言。

    在世界上每一个国家，公共部门的运行都是人们普遍关注的问题，因为所有的国家都面临这个问题。当然，每个国家公共部门的规模和范围各不相同，但是尽管有这些差异，如何实现公共部门问责的问题却无处不在。具体到印度，问题还在于一方面坚决保持庞大的公共部门——印度有充分的理由这样做，一方面相当彻底地忽视了这样一个庞大的部门运行中的责任问题。考虑到公共部门的规模及其在印度发展战略中的关键作用，如何发展和加强公共部门问责制度的问题是至关重要的。遗憾的是，迄今为止围绕公共—私人部门的争论中，压倒性的焦点都是经济和人民在多大程度上“需要”一个运行良好的公共部门，而不是所需要的这个公共机构应该如何运行，以及如何让相关的决策制定者和执行者负起责任。

    一提到公共部门的问责问题就被扣上政治上的保守主义的帽子，这种观点非常普遍。这也反映了对两个不同问题的严重混淆：

    (1)在合理的良好安排下，公共部门在哪些领域能够比私人部门更好地满足公众的需要？
    (2)如何使公共部门负起责任，帮助实现最初建立它们想要实现的目标？

    坚持第二个问题的正当性绝不是对第一个问题的否定。

    关于第一个问题，在很多情况下需要在制定经济决策时超越私人利益的计算，特别是在印度这样的国家。经济学家所谓外部性的存在，如空气污染和水污染，对自然资源的掠夺，在私人收益和公共利益之间制造了分歧。类似地，买方和卖方之间的信息不对称，更多的是缺乏足够的知识，无法基于不充分的信息或错误的信息做出理智的选择，使寻求私人利益与公共福利的目标背道而驰。缺乏竞争也是一个让人担心的理由，如果存在竞争，产品就无法维持人为制定的高价。避免完全依赖私人部门的另一个理由是贫困和不平等。因为盈利能力依赖于购买者或消费者的支付能力，私人利益经常不能对公共需要给予足够的重视。一些问题可以通过恰当的税收和补贴来解决，但是许多问题不能通过这些方法彻底根除，比如信息不对称和垄断势力(当它们非常强大时)。

    除了提供良好的基本公共服务(在世界上大多数地方，这些服务通常是由政府提供的)之外，也需要经营有方的公共企业。当然，私人部门已经在印度的许多领域取得了出色的成绩，为国家的普遍繁荣做出了贡献。我们怀疑有没有印度人会渴望公共部门接管手机或信息技术行业的生产和运营。迄今为止，从集体农业到国营旅馆，全世界的公共部门在许多经济领域的记录普遍相当糟糕。但是其他领域(特别是教育、医疗卫生、营养)对公共部门的需求非常强烈，公共部门不仅能够为人民的福利，而且能够为经济的其他部分(包括个人创业者和私人部门)做出重要的贡献。我们将在后面的章节中回到这一问题上来，特别是在讨论医疗服务、中小学教育，以及相关基础设施的提供中公众参与的需要时。

    说到这里，区分前面指出的两种问题的需要仍然存在，而且对第一个问题的回答明显决定了对第二个的回答。很难否认，印度公共企业的运营记录鲜有成功的例子，甚至经常是灾难性的。当然，私人部门也可能非常低效，但是私人部门中至少存在一定程度上的问责机制，经营不当会带来私人的损失，或者减少私人的利润，通常会受到企业运营的逻辑和市场规律的惩罚。 一种问责机制的充分性离不开所追求的目标。在许多情况下，追求私人利润可能使我们偏离公众利益，但是不能就此假设公共企业就能做得更好，特别是如果没有恰当的问责机制和批判性审查的话。

    公众参与的观点在很大程度上取决于建立完善、负责的传递系统和公共企业的可能性。印度的悲剧在于，通常大多数政治讨论都避免涉及公共部门的责任问题，无论是诋毁整个公共部门、夸大私人企业的美德，还是诋毁私人部门、描绘一个敬业的公仆高效而人性化地履行其社会职责的想象世界。我们不能被这两种童话故事中的任何一种迷惑。

    在强调这个问题重要性的同时，我们不必相信解决方案一寻找就会出现。但是我们相信，如果不去寻找，解决方案永远不会出现。在印度的政治经济中，这种寻找一直是一个重大的缺失，这个问题才刚刚开始得到应有的重视。我们稍后将继续讨论这个问题。

    腐败和制度变革

    问责的问题与腐败密切相关，最近在印度的政治辩论中得到了大量关注。缺少一个良好的问责系统，不仅会造成严重的玩忽职守，而且会诱使公务员为他们的本职工作本应免费提供的服务索取高价。这种“回报”不仅是权力腐败的例子，而且使政策目标发生了偏移，转向那些有能力和有意愿花钱换取好处的人。腐败已经成为印度行政和商业活动中的地方特色，以至于在这个国家的某些地方，除非经手人得到贿赂，否则事情永远不可能朝着希望的方向发展。

    这一长期存在的问题近年来成为广泛讨论的话题，激起了公众的不满情绪，这是一件好事。事情本应如此，因为腐败对经济是一个巨大的拖累——对人民生活的影响则更加直接。但是，民主不仅要求人民表达对糟糕现状的不满，而且要求对如何明智地解决这一问题进行严肃的推理。通过印度法律程序之外的即决惩罚来“终结腐败”，似乎对许多人非常具有吸引力(鉴于他们对现行法律行动的失望，这并不奇怪)，但是这可能带来巨大的反作用。受到惩罚的可能只是被起诉的人(可能是错误的)，而不是那些尝试犯罪和真正有罪的人。除此之外，即决裁决的程序制造了一种幻觉——一种代价极高的幻觉，好像人们已经采取了行动来改变造成腐败行为的腐败系统。我们必须寻找真正有效的补救方法，而不是满足于惩罚犯罪者——或者被起诉者。问责系统的缺失滋生和助长了腐败，备受青睐的即决裁决下的严厉惩罚手段不能创造问责系统。即使设立某种形式的监察专员，拥有司法程序不能削弱的超强权力 ，这样做可能造成的问题比解决的还要多。当一个系统有缺陷，给予人们错误的激励——玩忽职守，获得非法收入，而没有系统的惩罚机制，那么需要修复的就是系统本身。例如，如果一个系统让政府公务员在发放许可(比如进口许可或采矿许可)时实际上依靠一个人或几个人的命令，而不需要接受检查和监督，就会成为腐败行为的危险区。

    应该考虑和追求什么样的制度变革？公共服务中普遍存在的腐败至少有三个核心问题。

    首先，腐败在信息的盲区最盛行：本质上，这是一种秘密活动。在减少贪污和贿赂方面，促进信息透明和信息获取的制度变革能够成为一种真正的力量。

    其次，腐败在对罪行更宽容的社会环境中更容易存在，无论人们对这些罪行的看法是多么“道德”。除非罪行完全曝光或者过于明目张胆，将腐败视为“标准行为”抱以宽容，会让寻求贿赂者不必面对改革的压力，无论是来自其他人还是来自他们自己的良心。
最后，腐败能够通过检举和制裁来抑制。但是缺少愿意公开真相的证人和书面证据，检举很难得到保证，这也是起诉和惩罚收受贿赂者的主要障碍，反过来让那些寻求并得到贿赂的公务员有一种可以免于追究的感觉。

    还有其他相关问题(其中一些在本章前面讨论过)，但是信息空白、社会宽容和检举困难的三重奏是帮助维系腐败文化的重要因素。
对于这些根本因素我们能够做些什么？在解决第一个问题，即隐藏信息方面已经有了一些实质性进展。2005年的《信息权利法案》(The Right to Information Act)向信息透明和信息获取迈出了一大步，让政府事务对公众更加公开，帮助强化责任和减少腐败。尽管已经在普遍使用，这一法案仍然有着巨大的潜力，特别是通过实施“积极的信息披露”准则和严惩违规行为。其他技术和社会创新，包括信息技术的迅速普及和(在一些邦)社会审计的制度化，也巩固了这一透明化趋势。这方面已经取得了显著的成绩，同时还存在进一步发展的巨大空间。

    第二个问题——社会宽容——也能间接地得益于信息透明度的提高。例如，“点名批评”要求在做出谴责之前首先能够点名。积极的公共活动和《信息权利法案》的熟练运用，加上建设性地运用媒体(包括“社交媒体”)，能够在这方面起到很大作用，也能改变公众对什么是可以接受的、什么是不可接受的观念。从对候选人背景的公众监督，包括可能的犯罪记录，到对公众人物的纳税申报和商业交易进行分析，这种方法已经在许多环境下取得了良好的效果，而且还可以得到更广泛的应用。不愿意推广这种补救方法有两个可能的原因，一是所谓的“社会规范的惯性”(我们稍后将讨论这个问题)，二是一种信念——通常是隐含的，即除非有惩罚性判决的著名案例将人们的注意力吸引到相关的罪行上，否则社会规范不会改变。

    第三个问题——有效诉讼——没有取得什么进展。当然，腐败行为通常不易揭发，取得充足的证据来支持诉讼也非常困难，这并不奇怪。但是即使只有相对少数的成功诉讼案例，如果处罚足够严厉并得到广泛宣传，也能对腐败行为起到重要的威慑作用。但是，定罪率“低得离谱”［印度法律委员会(Law Commission of India)在1999年提出的160号报告中称］，以至于《反腐败法案》(Prevention of Corruption Act)连最低目标都没能实现。这个问题远远超越了腐败案定罪的常规困难。

    问题的一个方面是证人不愿意出庭作证，通常也不愿意提供证据。关于这一点，考希克·巴苏(Kaushik Basu)主张行贿者应该免于处罚，如果他们是所谓“骚扰性贿赂”的受害者，即如果不行贿，他们就无法获得一些本来有权得到的东西(例如，办理护照或居留证件)。这种豁免能激励这些行贿者举报贿赂行为，而且知道这一点的受贿者可能一开始索贿时就会有所顾忌。实际上，对《反腐败法案》的解读已经包含了这种豁免，但是由于法案的相关条款(第12条和第14条)可以有不同解释，可能需要一个在骚扰性贿赂的特殊情况下，行贿者被豁免的更加清晰的案例。

    巴苏的提议当然值得研究，但是其中也存在很大的问题。首先，行贿的合法化是否会鼓励那些道德上正直的人行贿，而这些人本来是不会这样做的？其次，实践中骚扰性贿赂和其他类型的贿赂是否难以区分，后一种情况下行贿者谋求的是不是他本来不应获得的好处？最后，貌似对恶行网开一面的行为是否会让政府公信力受到损害，特别是因为许多人在区分行贿者和受贿者之间的责任时缺乏实践理性？如果提议超出了《反腐败法案》中已经包括的豁免规定，就必须考虑到这些疑虑和担心。

    更重要的或许是，成功的诉讼还有许多其他障碍，包括司法系统的低效率、对腐败分子的政治庇护、缺少对检举人的保护，以及国家权力机关通常不愿意允许政府雇员被起诉。最后一点特别重要，因为(令人惊讶地)根据现行规定，没有政府的事先许可，政府雇员不能因为渎职被起诉，而这种许可很少获得批准。《反腐败法案》(第19条)明确规定，需要对相关政府机构进行“事先制裁”，以获得对公务员违反法案行为的“裁判权”。这显然是一种厚颜无耻的官僚主义保护，应该立即废除。政府部长和其他民选代表也享有类似的普遍的豁免条款，即使诉讼被允许，起诉机构［如印度中央调查局(Central Bureau of Investigation)］通常也在政府的控制之下，使得独立和公正的诉讼非常困难。毫不奇怪，尽管要求变革的呼声很高，但国会议员不愿意废除这个免责系统。著名的宪法律师A.G.努拉尼(A.G.Noorani)恰当地指出：“虽然政党们相互仇视，但是它们是携手反对更多问责措施的。”

    这是重塑责任和消除腐败所面临的普遍困难的写照：战役的成功在很大程度上取决于政府落实所需要的保障措施的积极性，但是政府几乎没有动力去让自己对人民负责。这是旨在重塑责任的立法努力(包括《信息权利法案》)经常遭遇巨大阻力的原因之一。克服这种阻力是民主实践的一项重要挑战。

    改变的可能

    重塑责任最大的障碍之一是严重的悲观主义，认为这方面不可能有所改变，除非是变得更糟。这种印象来自最近几十年来，印度政府活动和公众生活的许多领域问责机制持续衰退的现实。但是，没有理由认为这种趋势不能逆转。事实上，一些方面已经开始逆转，我们有若干理由充满希望。

    第一，人民的呼声和要求日益高涨，部分原因来自受教育水平的提高。逃避职责是一种剥削——有时候是严重的剥削，当政府官员一而再再而三地要求无助的申请者“明天再来”。教育和自信帮助人们反对这种权力的滥用，无论是通过个人还是集体行动。

    第二，立法和制度变革能够产生很大影响。最近这方面最重要的证明就是前面提到的《信息权利法案》。印度的《信息权利法案》是全世界最严格的法案之一，已经引起了激进的变革，不仅在公众获取信息方面，而且在建立一种透明的公众生活文化和遏制国家权力的滥用方面。法案保证对一切政府文件(事实上不仅是“文件”，还包括更广义上的信息)的获取不受限制，任何申请者都能在30天内获得。法案还要求所有公共机构有义务“主动披露”一切基本信息(不必等待有人申请，就有义务将这些信息在公共领域公开)。公务员不能在30天内提供所要求的信息，可能被处以罚款。这些权利和义务受到有权力的独立“信息专员”的积极保护。或许《信息权利法案》最鼓舞人心的特征在于其巨大的声望和广泛的使用：根据法案每年有超过100万份信息申请被提出，从获取所寻求的信息的角度，其中很大比例都是成功的。

    《信息权利法案》只是最近一系列旨在在公共生活中遏制腐败和重塑责任的立法和制度改革之一。备受争议的《公民监察法案》是另一个著名的例子，还有许多其他举措，包括解决申诉、司法问责、政府采购、选举改革、公司游说、保护举报人，以及人民“公共服务权利”方面的法律和提案。许多法规仍然悬而未决，或者以打了折扣的形式通过，其中一些(包括《公民监察法案》)在目前的情况下存在严重的缺陷。尽管如此，这些改革还是代表了印度政治的重要发展，并且大有希望。

    第三，在更好地利用现代技术防止腐败和渎职方面还有很大的空间。计算机化就是一个明显的例子。例如，一些邦已经通过实现系统的计算机化减少了公共分配系统(Public Distribution System，PDS)中的资金挪用，其他邦也在朝这个方向迅速发展。手机使得跟那些大部分时间经常“不在岗位上”的公务员取得联系变得更加容易。智能卡使得生成防伪记录成为可能，生物测定成为防止身份欺诈的有用工具。所有这些创新都有其局限，也有可能被误用，或者在短期内造成严重的破坏，即使它们在长期是有帮助的。它们要求批判性评价和公共讨论，但这丝毫无损于将这些技术创新用于建设性用途的可能性。另一个重要挑战是将这些新技术用于社会目标，而不仅是私人收益(当它们已经得到广泛部署之后)。

    第四，权力和决策制定的分散化仍然处于早期阶段。大多数邦还没有建立诸如潘查雅特和村民会议之类有效的地方治理机构(喀拉拉邦是一个著名的例外)。村潘查雅特的领导不一定比地区发展官对人民更友好，但是至少他更容易接触到，并且对选民更加负责。此外，潘查雅特制度(Panchayati Raj Institution，PRI)为妇女和弱势群体保留了席位，有证据表明这“有助于将地方公共福利更充分地传递给弱势群体”。还有证据显示，在PRI活跃的邦，人民很快就学会了运用这些制度来表达他们的需求。例如，最近对拉贾斯坦邦(并不是印度“最先进的”邦)105个村2 000个家庭进行的一项调查显示，四分之三的调查对象曾经“要求公务员的服务”，其中将近三分之二首先找到的是潘查雅特成员。即使目前的成就还很有限，但这方面在未来大有可为。

    第五，所有这些发展和其他与问责制度有关的民主参与(包括媒体曝光和公共讨论)能够带来社会规范、思维习惯和工作文化的重要变革。事实上，这种变革已经在一定范围内发生。例如，今天任何公务员把一份文件标为“机密”(过去这是一种惯例，即使只是无关紧要的信息)，很可能要受到嘲笑，除非文件涉及国家机密。透明度的强制要求已经被官僚机构不情愿地接受，但是问题不会自动消失。寄希望于有一天一个索贿的官员也会遭到嘲笑、警告或检举，因为到那时这种行为已经不像今天这样“理所当然”，这是没有道理的。只有当大多数人不再认同利用公共资源谋求私利的思想，反腐败的战役才能真正赢得胜利。

    第六，公共部门问责制度的政治环境是变化的。直到最近，要求在公共部门重塑责任的有组织的选民活动才出现。政治上的左派很少承认这一问题——政府雇员是印度主流的共产党的大本营，他们从未想过一名政府雇员可以成为追求公共福利的障碍。对于强硬的政治右派，公共部门从来不是问题，低效率也几乎不是。右派的目标是使公共部门私有化，而不是改进它们。这一切使左右派联合起来在公共部门的责任问题上态度冷漠。

    不过，随着人民学会要求政府更多地承担起责任，这种冷漠开始减弱，这也是对表达这种要求的各种公共改革和社会运动的反应。改革的力度和成果不尽相同，但民选代表和公务员处于比过去更严格的公共监督之下的事实，无疑是一个进步。前面提到的立法改革在很大程度上就是对公共生活中这种日益普遍的问责运动做出的反应。

    有初步证据显示，一些变革的力量已经开始产生影响。如果一个人去看媒体报道，会得到腐败正在激增的印象。特定类型的腐败，特别是公司驱动的腐败，占到了空前的比例。但是在一定程度上，由于公共监察和揭发腐败的新力量(特别是因为《信息权利法案》)的发展，腐败变得更明显了。没有证据表明公众在日常生活中面临的腐败在增加。事实上，根据媒体研究中心(Centre for Media Studies)最新的《印度腐败研究》(India Corruption Study)，认为过去一年印度的腐败在“增加”的印度人的比例从2005年的70%下降到了2010年的45%；认为腐败在“减少”的比例增长了五倍，从6%提高到了29%。更重要的或许是，过去一年进行过贿赂的农村家庭比例也显著下降，从2005年的56%下降到2010年的28%。这里没有粉饰的成分，因为两项调查都指出了腐败仍然猖獗，认为腐败在增加的比例仍然占到大多数；尽管如此，重要的是存在值得注意的改进迹象，尤其是实际行贿的家庭比例的显著降低。

    认为透明度和问责机制的战斗即将取得胜利是幼稚的，但是至少一场严肃的战斗正在发生。不久以前，任何试图打响反腐败之战的努力还被视为一种没有希望的幻想。今天，上百万人以这样或那样的形式参与了这场战斗，其结果将使国家在改善印度人民生活的前景中发挥更加积极的作用。


    来源：中国人民大学出版社2016-12-28