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《职业教育法》修订应该关注什么？

作者：程方平邢晖

2011-07-22 15:09:05 来源：《中国教育报》2011年7月21日第4版

　我国现行《职业教育法》已经实施15年，并且对我国职业教育改革和发展产生了重大的影响。
　当前，职业教育发展的内外环境已面临着许多新的变化。职业教育的发展面临着不少困难和问题，一些地方统筹职业教育发展的措施不力、投入不足、发展不够；职业教育城乡差距很大，不少农村职业学校条件简陋，不能满足发展的需要；部分职业学校办学机制僵硬，教学模式陈旧，校企合作办学开展不够，工学结合、顶岗实习等制度尚未得到全面推行；一些职业学校教师队伍建设相对较弱，不能满足职业教育发展的需要……因此，有必要通过修订《职业教育法》，从根本上解决职业教育发展所面临的新情况和新问题。
　作为一种开放的教育类型，职业教育跨越了职业与教育、企业与学校、工作与学习的界域，要规范并保障这种“跨界”教育，就必须同时遵循职业和教育规律，在为职业教育制订的法律框架内，整合经济发展、教育发展的需要。由此，职业教育的立法，必须打破在企业里办培训或者在学校里办教育的思维，形成系统集成、“跨界”的理性思维。
　近一段时间以来，教育部等相关部门正在加紧组织修订《职业教育法》，制定有关法规规章等。本版刊发一组相关文章，以进一步关注《职业教育法》的修订工作。——编者

　《职业教育法》需在10个方面重点完善
　中央教育科学研究所研究员程方平

　中国的职业教育发展到今天，已经有了更好的基础、更多的经验、更充分的政府意志与社会支持。然而，职业教育的需求者和经营参与者都还心存种种困惑和忧虑，职业教育的发展似乎仍缺少许多必要的、甚至是根本的保障。其中最重要的工作之一，就是已经运行了15年（1996年5月15日通过，同年9月1日实行）的《中华人民共和国职业教育法》，需要与时俱进地加以修订和完善。
　1996年颁布实施的《职业教育法》在以往的职业教育改革发展中起到过重要的影响和促进作用，是当时中国政府、社会和教育界对职业教育认识的集中体现，除了关注职业教育本身的问题外，已经在职业教育的外部关系方面有所创新和突破，包括在关注职业教育特色、明确政府责任、促进社会投入、开放办学、学校教育与社会教育并举等方面，都对后来的职业教育发展产生过积极、重大的影响。
　时至今日，职业教育的改革与发展日趋深入，当时提出的相关法律规范和目标有的已经落实，还有些新的问题涌现出来。因此，面对新的情况，应对《职业教育法》进行修订和完善，其重点应在以下10个方面。
　1.应用法律语言明确职业教育在建设人力资源强国、构建终身教育体系、建设学习型社会、促进经济和社会发展、提升国民基本素养、提高产业和产品质量水平中的地位和作用。
　2.明确职业教育在现代教育制度体系框架中的地位，并建立普职教育的融通机制。
　3.明确中、高等职业教育的定位，并建立与义务教育、高校工科教育等的衔接与合作通道。
　4.归纳和尊重职业教育的办学、教学和人才培养特点，加强基础能力和教师队伍建设，改善办学条件、提高教育质量，并给予相应的法律、政策、经费等支持，增强职业教育的吸引力。
　5.扩大职业院校面向社会、面向产业、面向人人办学的自主权，保障职业院校依据学校办学、教学特色推进教育发展。
　6.明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体，以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任、义务、权力和利益等方面的法律规范。
　7.完善职业教育管理体制和工作机制，加强政府统筹和部门协调，依法确定职业教育保障机制，增加经费投入，加强督导评估。
　8.结合地方实际和行业特点，制订相关的实施条例或细则，加强相关法律的有用性和实操性。
　9.通过国家相关法规在税收减免、行业改进、产品更新、政府褒奖、政策倾斜等方面对参与和支持职业教育发展的企业、部门予以肯定和扶持，完善职业教育发展的社会环境，形成支撑职业教育发展的法律结构。
　10.将职业素质定位国民基本素质之一，而非低人一等的“另轨”标准，提高国民敬业、乐业的水平，促进社会健康和高水平发展。

　《职业教育法》修订应体现“跨界”特征
　国家教育行政学院职业教育研究中心主任邢晖

　《职业教育法》修订工作正在紧锣密鼓进行，有关方面多管齐下，总结分析《职业教育法》颁布以来的成就经验、不足缺陷，着力于如何与时俱进、高质量地修订和完善这部具有里程碑意义的重要法律。“立法为民，问法于民”，从管理型立法向服务型立法转变，社会各方面对修订工作给予了很高的关注和期待。
　坚持科学立法、民主立法，对职业教育属性的深刻认识、对国情域情的准确把握、对各方责利的合理平衡、对国际经验的恰当借鉴、对法律范式的正确运用，都是修订工作的重要基础和前提。
　笔者仅从职业教育凸显的特征和现实的变化角度，就《职业教育法》修订在指导思想或原则层面上提出思考建议。
　“中国特色”、“现代化”的职业教育，要求《职业教育法》修订必须体现科学发展观。
　职业教育的内涵外延和功能价值、职业教育的机构与实施、现代职业教育体系和发展模式、现代职业教育制度和体制机制、职业教育的教师和受教育者、政府发展职业教育的责任、行业和企业参与职业教育的责权利、职业教育的法律责任，等等，这些应该是《职业教育法》修订中要重点明确的基本问题。应充分体现以人为本、统筹兼顾、与时俱进、质量第一、重在实用、依法治教等科学法制观和科学教育观，还要妥善处理好稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性、立足本国与接轨国际、公平与效率等诸多关系。坚持科学发展观、体现现代化特点、符合中国实际、兼顾国家利益和个人需要，应该是《职业教育法》修订的根本指导思想。
　关乎“国计民生”、凸显“类型”的“大”职业教育，要求《职业教育法》更能体现职业教育的重要战略地位，更能体现不同于普通教育的人才培养目标和“教育与培训”并行的特点。
　其一，在功能定位上，既要反映职业教育在推动经济发展、促进就业、推进社会和谐进步、建设人力资源强国的工具主义价值，还要体现职业教育面向人人、面向社会，改善民生、满足人的自由充分发展和主体性需要的人本主义精神，这是发展职业教育的根本目的。在《职业教育法》中，职业教育的经济功能、社会功能、文化功能、人的发展功能都应体现出来。其二，在培养目标上，目前对于职业教育人才类型的提法不少，如高素质劳动者、高技能人才、技术技能型、技能应用型、操作实务型人才等，应该在法理上统一规范。其三，对职业教育的外延理解，现实中由于管理体制的制约，“狭义的、操作性”认识比“广义的、法理性”解释更为普遍。或简单地理解为职业院校，或片面地指向职业培训机构，现行的《职业教育法》实际上也是重点针对学校职业教育。在这次修订中，如何处理好职业教育与职业培训、职业学校与培训机构、职前与职后、学历证书与职业资格证书和培训证书等关系，难度较大但又不能回避。要体现大职教观，应该是《职业教育法》修订的一个重要原则。
　“多主体”、“跨界”的职业教育，要求《职业教育法》更好地兼顾政府、行业、企业、学校等多个主体，跳出教育（职业教育）来规范发展职业教育，制定出多方协同治理的规则。
　教育规划纲要提出，要建立“政府主导、行业指导、企业参与”的职教运行机制，将3个不同的主体及其关系表述的很清楚，在《职业教育法》修订中应该体现出来。现行的《职业教育法》对行业和企业都有规定，但更侧重他们的责任和义务，且职责方面对其约束力也不是很强，而在考虑其权利和利益方面不是很够，因而比较大地影响着行业和企业参与职业教育的积极性，也制约了“教产结合”、“校企合作”、“行业介入”的实质性开展。既然职业教育是“跨界”的教育，就要求《职业教育法》修订工作，从修法的指导思想，到参加制定和讨论者，再到法律的内容、修订的过程等，都应体现“跨部门”的协同合作，体现不同主体责权利的统一；对于职业教育的管理体制问题，《职业教育法》修订也需要明确各主体部门的责任分工，特别是“跨界”运行中的统筹协调机制和利益制衡机制，这可能依然是《职业教育法》修订的难点所在。
　“双师型”教师和“全纳性”受教育者的职业教育，更要充分体现“教育者”和“受教育者”两个方面的主体性。
　无论是学校还是各种培训机构，教师（含培训师）是教育和培训的主体力量。职业教育教师在资格标准和认证、职务职称晋升制度、教师编制、兼职教师聘用、教师培养和培训、不同类型教师职责、教师待遇等诸多方面，与其他类型教育的要求区别较大，如“双师型”的素质要求和结构标准，必然要规定教师获取职业资格证书、企业实践、聘请行业企业人员任教等措施，这些应该是《职业教育法》修订中有待补充的增长点。学生（含所有受职教者）目前在国际上属最大规模，从中职生到高职生，从学历生到非学历生，从学龄段学生到非学段成人，从职前人员到从业人员，从城市人到农村人，妇女、军役军转人、残疾人、劳改人员等特殊人群，职业教育“面向人人”的普惠性思想，近几年政府所采取的“助学”、“免费”、“登记入学”等惠民政策，都应该在《职业教育法》修订中得到体现。
　“多样化”、“差异性”的职业教育，要求《职业教育法》更加体现分级规制、分类指导、依法自主办学的原则。
　我国区域差异大，一部国家的专项法律，具体规定不可能“一刀切”，需要统筹兼顾，分类指导。一是纵向分级规制。分别明确国家、省级、地市级、县级4个层面的职业教育职责，体现“职业教育以地方统筹为主”的原则，再分类如“高职以省级管理为主”、“中职以地市统筹为主”，重点是省级责任要清晰确定。二是分类指导。职业教育体系结构复杂，管理体制、办学体制、投资体制，层次结构、区域布局结构、学校类型结构、专业结构、形式结构，各有各的特点。从大的方面来说，教育部门管理的学历为主的职业院校、人力资源和社会保障部门管理的非学历为主的培训机构，政府办学和企业办学，民办教育的地位和实施，农村地区和老少边穷地区的职业教育，都要有一定的说法，《职业教育法》修订中要体现共性和个性、一般和特殊的关系。三是鼓励自主办学。核心应该是适当扩大校长办学自主权问题。研究放什么权、如何“统不死，放不乱”，引导职业教育更加灵活和开放，这是《职业教育法》修订应体现的导向。
　“终身化”、“社会化”的职业教育，要求《职业教育法》更加体现终身学习的理念，在体系、制度、途径等方面，保障职业教育“面向人人、面向社会”。
　教育规划纲要提出，“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”，这为职业教育在学习型社会和终身教育体系建设中提出了新要求，准备就业、职业发展、高质量生活伴随人的终生，职业教育必然从现在的边缘化走向教育的核心。《职业教育法》修订无疑要体现终身教育理念，体现职普协调、中高职衔接、与继续教育沟通、学历和非学历并举、双证并重等制度安排，这应该成为一个亮点。
　“公益性”强于“市场性”的职业教育，要求《职业教育法》更加强化国家行为和政府责任，明确各方面法律承担。
　世界上大多数国家都把职业教育作为公益性事业来办，都非常强调政府的责任。现行《职业教育法》第四章“职业教育的保障条件”有13条，其中与经费有关的有10条，应该说非常重视。但新形势下，在“把职教放在更加突出位置”的国家战略下，国家和政府责任还要强化。《职业教育法》修订，也应该在政府责任方面更加着力，比如在制定规划、确定经费投入体制、制定人均经费标准、引导多渠道筹资、学费减免、加强管理、信息服务等多方面，在现有规定的基础上更加完善。在突出公益性的同时，还要体现政府利用市场机制，调动民间力量，保障职业教育的可持续发展。还需指出，现行《职业教育法》缺乏法律责任要求，没有罚则，这次修订中应该是一个补充点。
　职教法作为单项法律，与其他相关法律法规有一个相互衔接问题，自身也有配套问题。对法律修订的研究和思考可以是无限的，但真正操作起来，只能是突出重点，有限解决。

　要更充分发挥职业教育功能
　中央教育科学研究所研究员程方平
　与15年前中国社会和教育界对职业教育的认识不同，在21世纪初期，人们对职业教育的关注已从一种类别的教育，逐渐转向对国家人力资源建设、优化产业和产品、构建终身教育体系、建设学习型社会、提升国民基本素养等方面，赋予了职业教育更多更重要的责任和使命。为此，我们在发展职业教育方面继承传统、学习国外的经验，并非只是为了使现有的“双轨制”模式做得更完美，而是要着眼于在现代教育制度和社会发展中将职业教育的功能发挥得更充分。
　鉴于这些基本的变化和认识，《职业教育法》的修订应该注重以下几个基本方面的问题。
　1.从上世纪“二战”之后，德国、日本等国通过高质量的职业教育快速实现了经济和社会复兴，并将职业教育视为发展的“秘密武器”，其着眼点并非局限于教育，而是看到了职业教育对国家和社会发展的重要作用。因此，在这些国家的法律体系中，与职业教育发展相关的不仅是学校法、教育法，还包括经济法、行业法、税法等，为职业教育的发展营造了宽广和系统的法律支撑框架，使个人、学校、企业、行业及相关机构的责权利都能在此框架中得到对应体现，而且条款具体有效，使职业教育的发展能在全社会的依法支持下正常有序地发展。而我国的《职业教育法》只是典型的教育类法规，对其他相关行业不仅缺少约束力，而且有关规定多为责权利不对等的单向要求，致使其可行性和实操性都大打折扣。
　2.职业教育的发展不同于普通教育那么单纯，起码需要有政府、学校、企业、个人4个方面的积极性作支撑。而在《职业教育法》中这4个方面的积极性如何调动，对其各自责权利的规定就显得十分重要和关键。不可否认，在以上4个方面，各自的需求、作用是错综复杂的，需要充分协商和认同，其相关的法律规定在一部《职业教育法》中难以全部包容，需要其他相关法规配合协同，而这样的工作在我国现有的法律体系中还不充分，所以必然会出现制约职业教育发展的一些法律真空和体制性障碍。比如，可以激活企业对职业教育需求的行业促进、产品改善类法规，就能从企业的生存发展内需中增加对职业教育的依赖，使之认识到参与和支持职业教育并非负担，而是企业生存和发展的主要保障。仅从这一方面来看，《职业教育法》不是单纯的教育类法规，而是与个人成长、积极发展和国家繁荣紧密相关的教育问题的对应法规，需要从根本上提高各方面对《职业教育法》重要价值的重视。
　3.职业教育的特点应得到充分尊重，如强调动手实践、注重技术创新、体现“工作为本”的学习模式、需要“双师型教师”、倡导毕业后继续学习、吸纳行业参与和评价、加强校企合作、建设多种类型的实训基地、营造具有职业教育特点的校园文化等。这些特点在《职业教育法》中均应予以明确肯定与具体支持，包括在建校、管理、教师培养、考试、评估等方面，也需有对应的具体标准和要求。
　4.职业教育不仅本身是系统工程，在整个国家教育制度的体系中也不应总是孤立的“一轨”或缺少可持续发展前景的“死胡同”。在建设学习型社会的今天，任何教育都应该能与终身学习的系统融通，而每一个人的职业素养也应该是国民基本素养的重要组成部分。只有通过相关法律的保障使职业教育与其他类型的教育有效融通，才能真正使职业教育赢得社会的尊重，特点得到明确的彰显，在社会中具有真实的吸引力。

　他山之石

　瑞士：行业企业参与学徒培训
　2004年，瑞士新《职业教育法》颁布，重新对政府和企业职责、专业教学以及学徒培训内容、从业人员资格、质量保障机制等作出规定。
　瑞士《职业教育法》规定，在小学二年级就要开设各种手工课程，养成劳动兴趣和习惯。从初中二年级开始，学校要对学生进行系统的职业指导。在这样的环境下，没有人会因为选择了职业教育而感到低人一等。
　瑞士中等职业学校多数实行学徒培训制。学徒每周1至2天在职业学校学习，3至4天在企业实习。近年来，行业组织越来越多地参与学徒培训，建立专门的培训中心或实训车间。同时，企业参与决定中等职业学校的教学和考试内容，为学徒提供培训教师和工资。瑞士1/3的企业参与学徒培训，为学生提供职业咨询和实习机会。

　德国：规范职业教育办学企业
　德国“双元制”是世界上独树一帜的职业教育模式，教育企业是“双元制”职业教育的主要实施者。为适应社会经济发展的需要，德国不断调整职业教育的法律规定，特别是2005年修订的《职业教育法》，明确了企业在职业教育体系中的地位和作用。它是职业教育的基本法，而并非教育法的子法，它是规范具有职业教育办学资格的企业的法律。
　目前，德国有资格实施“双元制”职业教育的企业，大约占企业总数的1/4。这些教育企业的出现，将教育机构由学校扩展至企业，从而大大扩展了教育机构的内涵和外延。而德国高等教育里的教育院系，也都设有“企业教育学”的课程。这些“跨界”教育概念及其理论的出现，可以说是德国对世界职业教育的经典贡献。

　日本：职业教育紧贴产业需求
　进入经济稳定增长时期，日本政府制定、颁布了一系列新的职业教育法规，以适应经济发展和产业结构调整的需要。1978年颁布的《职业训练法》（修正案）确认企业主为其雇员提供职业训练方面承担主要责任，公共当局的主要任务是对雇主所开展的职业训练活动进行鼓励和帮助。
　从20世纪70年代起，日本职业教育中，企业和市场逐步发挥了“主角”的作用，从而形成了具有以下特征的职业教育模式：办学动机来自企业，办学主体也为企业，国家发挥的作用小，实施自由的市场监督方式，培养的职业人才具有高专门化、高针对性的适用性。这种模式下，职业教育紧贴产业和企业的需求，从而极大地提高了日本的社会劳动生产率，进而促进了日本的经济发达。

来源：《中国教育报》2011年7月21日第4版

本版责编：江蕾

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