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政府管理的新模式

——评《公共行政与公共管理经典译丛·公共管理实务系列》

程远忠

2002-07-18 15:04:33 来源：

谈到政府管理，马克思·韦伯的公共行政模式在西方一直被奉为经典。即便是象中国这样具有悠久的行政文化传统的国家，政府的组织形态也基本上是以韦伯模式为基础的。但自二十世纪八十年代以后，随着经济的全球化和网络时代的到来，韦伯模式首先在西方受到批判，并形成了以新公共管理主义为主流的各种政府管理理论和方法。中国人民大学出版社翻译出版了其中最具影响力的《政府全面质量管理：实践指南》、《无缝隙政府：公共部门再造指南》、《公共部门标杆管理：突破政府绩效瓶颈》、《创建高绩效的政府组织：公共管理者实用指南》等代表性著作，它们分别从不同的视角论述了新经济时代政府管理的最新理论和方法，提出了政府管理的全新模式。

首先，是政府管理的方式由管制型转向服务型，强调以顾客（企业和公民）为导向的可选择的公共服务。政府不只是把服务作为原则和宗旨，而是根据企业和公民的需求制定出政府公共服务的质量标准，并以立法的形式予以颁布，如英国的《公共服务宪章》；政府提供的公共服务是可选择的、连续的和无缝隙的，其理想状况是企业和公民在任何时间、任何地点均可随机地获得政府提供的服务；强调公共服务的质量；在提供公共服务的方式上，以市场机制代替官僚机制，充分利用私营部门建立一个公开的、竞争的采购体制，通过签约外包的方式将原来由公共部门提供产品和服务的活动转入私营部门，取消对提供公共产品和服务的垄断和其他保护形式。

其次，是政府管理的重心由注重程序转向注重绩效。韦伯的官僚制模式的优点是决策的确定性和非人格化。因为金字塔式的等级制、严格的规章制度和标准化的操作程序有助于决策的确定性，而制度的非人格化意味着在同样的环境中可重复作出同样的决策。显然，在以工业革命为标志的社会化大生产条件下，韦伯式的官僚体制是最有效的组织形式，不仅适用与公共部门，也适用与私营部门和所有大型企业。但进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织就显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。因此，公共部门应逐步建立起一套绩效考评指标，并以此为核心形成一套绩效评估体系，通过对员工个人绩效的测量，评估和预测组织年度的和未来的关键性产出，并可进行年度比较，进而达到在实现目标的进程中能够对员工和机构进行监督并不断改善其工作的目的。此外，绩效评估还作为对员工进行奖惩的依据，并由此而对组织的产出和目标实现发挥积极作用。

其三，是政府组织结构由聚合趋向分化，由传统的金字塔式的垂直结构向水平的网络结构转变。官僚制组织的一大弊端就是机构具有自我膨胀的倾向。随着机构的不断膨胀，管理层次越来越多，机构也变得越来越僵化。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要。对官僚制组织的改革从欧美的大企业开始，并很快为政府所效仿。如英国撒切尔政府1988年实行的“后续步骤”方案，就是通过设立某些在准合同基础上向相关政策领域提供服务的机构，从而将较大的部门划分为若干个不同的部分。这种模式不仅可以减少管理层次，提高工作效率，部门之间以转移性支付的方式提供服务还可以产生规模经济效应。特别是国际互联网的出现，为政府组织结构的网络化提供了现实的技术前景和技术支持，在此基础上发展起来的“电子政务”将真正成为无缝隙的政府，顾客无须跑衙门、托关系，只需要通过电脑终端即可随时获得政府提供的一揽子服务。

最后，是由传统的注重行政原则转向注重管理方法。传统的公共行政模式注重的是决策的确定性和非人格化，照章办事是最基本的行为准则。我国虽有悠久的行政文化传统，但行政管理的理论和方法却是十分苍白的，与企业管理理论的状况形成鲜明的对比。新公共管理主义以绩效和产出为价值取向，借鉴泰勒的科学管理理论和方法，对政府工作质量标准与评估等内容进行深入研究，形成了全面质量管理、标杆管理、绩效管理等一系列科学管理方法，大大丰富了公共管理理论，使之真正成为一门科学。《公共行政与公共管理经典译丛》之《公共管理实务系列》丛书较完整地体现了这一领域的最新研究成果及可供我们借鉴的运作模式。为我们提供了一片全新的视野。该系列所选图书大部分都被列在哈佛大学肯尼迪政府学院必读书目之列。这些图书实践性和可操作性强，特别适合政府公务员MPA 学员阅读。丛书作者皆为既有理论功底又有多年政府部门实际管理经验的专家。

中国刚刚完成了由计划经济体制向市场经济体制的转换，并实现了与国际贸易体制的接轨，政府管理模式的适应性转变将是后一个时期我国改革与发展所面临的首要任务。中国人民大学出版社《公共行政与公共管理经典译丛》之《公共实务系列》的面市可谓恰逢其时，其理论和现实意义是不言而喻的。
（作者为国务院发展研究中心东方公共管理综合研究所所长）

来源：人大出版社网站

本版责编：孟婉霞