免费教科书政府采购中存在的主要问题与对策建设（第6期） - 《大学出版》2008年度

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免费教科书政府采购中存在的主要问题与对策建设（第6期）

叶子

2009-01-21 10:05:19 来源：《大学出版》2008年第6期（总第62期）

　自2005年以来，我国开展逐步推行免费教科书政府采购政策。到2007年秋季，中央财政免费教科书政策覆盖范围扩大到全国农村义务教育阶段的所有学生。2008年春季，中央财政又进一步提高国家课程免费教科书的补助标准，同时规定由地方财政向全国农村义务教育阶段学生免费提供地方课程教科书。至此，全国农村义务教育阶段学生的教科书均实现免费。

　根据《免费教科书政府采购工作暂行办法》的规定，免费教科书政府采购应严格遵循公开、公平、公正的原则，打破省界区域限制，面向全国进行公开招标。如何用好国家财政经费，发挥最大效益，公开、公平、公正地做好免费教科书政府采购工作，是各方普遍关注的重要问题。但当前，由于各方面原因，免费教科书政府采购中还有许多需要研究的问题，在实际操作中还存在不少影响政府采购的规范性、科学性与效果的问题，需要予以高度重视并尽快调整。为此，本文重点分析了当前免费教科书政府采购中存在的主要问题，并提出对策建议，以期抛砖引玉。

　一、免费教科书政府采购中存在的主要问题

　当前，由于缺乏足够的制度保障、程序约束、外部监督和经验积累，免费教科书政府采购存在不少比较突出的问题，对免费教科书政府采购政策的实施带来了不容忽视的消极影响。这些问题主要表现在以下几个方面。

　1. 免费教科书政府采购的相关标准特别是价格标准不明确。我国对教科书的价格、开本、选用等有明确的规定和标准，特别是在价格方面有非常严格的规定和明确的标准。但在本次政府采购中，由于认识不统一，操作主体不同，缺乏沟通协调等各方面原因，免费教科书政府采购的相关标准特别是价格标准与现行的国家标准之间存在重复、交叉甚至不一致的地方，有些地方甚至出现了低于成本让利的做法，因此政府采购的标准亟待明确和规范。

　2. 免费教科书政府采购的组织机构和管理职责不明确。目前，各省参与教材政府采购的部门包括了财政厅、教育厅、物价局，有些省份甚至还包括了本身就出版发行教科书的新闻出版系统，显然有违公平。同时，各个部门的权限、责任关系不明确，因侧重不同各部门相互矛盾和扯皮的现象时有发生，难以保证政府采购的有序开展。

　3. 采购制度不健全，借采购集中寻租的现象突出，垄断加剧。由于程序、制度等设计的不合理和监督不够，出现了相关利益团体凭借各种手段包括行政权力集中寻租的现象，不仅违背了国家相关政策，更加剧了垄断，进而影响了政府采购的顺利进行。特别是一些省份把免费教科书政府采购和教材选用捆绑进行，以免费教科书政府采购的名义，借助地方行政力量随意更换教材版本，肆意改变教材格局，通过操纵招标过程等手段实现中标目的并强行要求外来出版商租型等，促使地方垄断进一步加剧，影响了免费教材政府采购工作的顺利实施。

　4. 采购代理机构资质审核形同虚设，利益关联机构代理采购的现象比较突出，采购途径单一。不少省份主要委托本省的出版集团或出版集团的下属单位新华发行集团进行具体采购，而多数出版集团自身有教材或租型教材。这种既当裁判员又当运动员的做法无疑会影响免费教科书政府采购的公平公正和效果。同时，多数省份采取了单一来源采购的方式，让新华书店或发行集团作为单一来源采购代理机构采购教材，限制了其他市场主体的参与，且其发行利益关联机构的身份不利于政府采购的公平公正。

　5. 缺乏有效的外部监督，暗箱操作时有发生。由于制度缺失和利益关联等原因，一些地方的政府采购存在不同程度的暗箱操作，行政权力大于政府采购制度的现象时有发生。其中，尤为突出的是，一些省份利用政府采购的机会，与地方租型单位事先协商，让地方租型单位在公开招标中用低于教材印制的成本价报价，使其他非租型单位知难而退，然后当地政府再给以财政补贴，从而达到当地租型单位独家垄断教材出版的目的；或者以招标更换版本为由，事先通过多种渠道做工作，将非租型品种转变为租型品种，甚至通过政府文件的形式保证其租型品种的最低市场份额，而教育部门考虑到政府文件的因素，在确定中标单位时就已经有了心理倾斜。这些违规行为严重影响了采购的公平合理。

　6. 过分倚重价格，忽视教科书的特殊属性。在政府采购中，各地过于强调价格因素，对教材质量、培训、服务等影响教科书使用的关键因素缺乏必要的关注，甚至因过于强调价格而影响了教科书的印制质量，给教育教学带来的消极影响不容忽视。

7. 挪用中央专项经费和拖欠教材书款的现象在不同省份不同程度地存在。个别省份地方财政不拔任何款项，通过免费教科书政府采购，强令出版单位按其规定的折扣让利，用让利所得的中央财政免费教科书经费采购地方教材甚至教辅。同时，由于各省让利部分的资金用途的不同，造成让利的比例也有所不同，直接影响了政府采购的效果和科学性。此外，已经出现个别省份采购代理机构拖欠和无故延期支付政府采购书款的现象，对教科书的可持续发展也带来了严重影响。

　二、进一步完善免费教科书政府采购的对策建议

　为进一步规范和完善免费教科书政府采购工作，结合目前政府采购中存在的主要问题，特提出以下对策建议。

　1. 尽快明确政府采购的标准。建议以国家已有的教科书管理相关标准为基本依据，特别是依据国家816号文件，对政府采购中的教科书价格及合理利润进行科学厘定，避免盲目性和随意性。同时，要根据国家关于教材开本、用纸等方面的相关标准设计采购标准，避免本末倒置。

　2. 明确政府采购的组织机构和职责。要尽快从组织层面上解决政府采购的机构和成员构成，在确保公平的基本原则基础上，明确组织结构关系和各自的管理权限，特别是要理顺资金、采购和使用三者的关系，做到政府采购工作的有序进行。

　3. 进一步加强监督和规范程序，通过制度规范政府采购。要健全政府采购制度，规范教科书选用和采购程序，加强采购的监督机制，使政府采购过程成为一个透明、规范、具有强有力的制约和监督的交易过程。要以有效的方式向社会公告教材选用结果、政府采购和免费教科书供应商的服务等情况，并组织专门机构定期检查，严肃查处免费教科书政府采购工作中的违规、违纪问题。此外，要从制度层面保证引进更多的竞争主体，切实打破省界区域限制，在公开、公平、公正的原则基础上，充分引入和培育竞争机制，打破行业垄断和地方保护。

　4. 加强采购代理机构的资质与审核，杜绝利益关联机构影响政府采购工作。应由经省级以上财政部门登记备案的、具有良好信誉的、非利益关联的专业机构代理政府采购业务，杜绝委托本身拥有教材出版、发行业务的利益连带单位从事免费教科书的政府采购代理工作。

　5. 改变单一的采购模式，吸引更多市场主体参与政府采购。应按照《免费教科书政府采购工作暂行办法》的规定，尽可能通过公开招投标等方式进行政府采购，严格程序，真正做到公开、公平、公正，使质量好、价格低的各种教材都能进入当地市场，切实为广大的中小学生服务。

　6. 关注教科书的特殊性，调整“唯价格”的评分标准。在免费教科书政府采购中，要适当调整评分比例，要综合考虑教材的服务、培训等连带因素，并在教科书开本、用纸、装帧等统一的基础上，以价格作为采购的基本条件之一，改变目前投标人单纯的价格博弈为综合实力的博弈，从而增强教材版本的市场发展能力和服务功能，在降低教材价格的同时，提升教材质量和服务水平。

　7. 加大对免费教科书政府采购专项经费的监管力度，建立快捷有效的免费教材回款模式。在加强监督，确保政府采购专款专用，及时支付的同时，可以考虑改变现有的回款模式，减少中间环节，由政府财政部门直接将教材书款结算给有关出版供应商，从而缩短出版供应商回笼资金的周期，建立快捷有效的回款模式，规范采购款项的使用，并为保证中小学教科书的可持续发展提供起码的资金保障。

　［作者工作单位：北京师范大学出版集团］

来源：《大学出版》2008年第6期（总第62期）

本版责编：金洋

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